Nedsmeltning af velfærd og selvstyre

Af Henrik Herløv Lund

Finansministeren og Kommunernes Landsforening har taget hul på de årlige forhandlinger om kommunernes økonomiske rammer næste år. Uanset det konkrete indhold af den aftale, som måtte blive indgået i år, er der med regeringens 2015 plan lagt op til voldsom stramning af kommunernes økonomi. Konsekvensen vil uundgåeligt være udhuling af og besparelser på velfærden, men truer også indholdet af det kommunale selvstyre.

Stramning af »aftalestyring« for den kommunale økonomi 2008
I finanslovsforhandlingerne 2008 gennemførte et flertal bestående af regeringen, Dansk folkeparti og Ny Alliance en voldsom stramning af den hidtil gældende såkaldte »aftalestyring« af kommunernes økonomi.

Stramningen bestod i indførelse af økonomiske sanktioner mod kommunerne i tilfælde af overtrædelse af regeringens – gennem aftale med KL - fastsatte økonomiske rammer for kommunernes udgifter og skatteudskrivning.

Denne såkaldte »justering af aftalesystemet« indebar indførelse af en:

(Jf. Finanslovsaftalen for 2007, bilag 2)

Justeringen af aftalestyringen vil blive drøftet af forligsparterne i foråret 2009 forud for økonomiforhandlingerne for 2010. Men videreføres disse »mekanismer« på alle områder i de kommende år, vil kommunerne blive straffet både i tilfælde af, at de ikke overholder de til regeringens rammer svarende budgetter, og i tilfælde af at de forsøger at finansiere stigende udgifter gennem øget skatteudskrivning.

Hvor regeringens styring af kommunernes økonomi tidligere havde været et aftalespørgsmål med KL og gældende for den kommunale sektor som helhed, strammedes regeringens »magtgreb« om kommunernes økonomi afgørende på to punkter: Aftalerne »bankes igennem« af straffemekanismer i tilfælde af overtrædelser, og straffene gøres i hovedsagen individuelt gældende for den enkelte kommune, som måtte overtræde regeringens – gennem aftale med KL – fastsatte rammer.

Rimelig anledning til indgreb?
Finansminister Lars Løkke Rasmussen spillede ved indførelsen af stramningen behændigt på en umiddelbar forargelse over aftalebrud fra en lang række kommuners side.

Ved aftaleforhandlingerne for 2007 – forud for folketingsvalget – fik kommunerne et rammeløft på1,6 milliarder og regionerne et løft 2,2 milliarder kroner. Men ved den efterfølgende budgettering i kommunerne lå de kommunale serviceudgifter 0,9 milliarder kroner over det aftalte udgiftsniveau, og skatteudgifterne steg 1,4 milliarder kroner mere end aftalt.

På trods af, at kommunerne altså havde fået et udgiftsløft, blæste en lang række kommuner tilsyneladende altså de indgåede aftaler en lang march.

Og han henviste her yderligere til, at det ikke var første gang kommunerne under den siddende regering havde overtrådt udgifts- og skatterammer.

Dette er da også korrekt, at hvis man ser på tidligere år, har budgetoverskridelser i kommunerne snarere været reglen end undtagelsen. »Kun« i 2002 og 2006 har kommunerne formået at overholdebudgetterne for nettoserviceudgifterne:

Tabel: Budget og regnskab for kommunernes nettoserviceudgifter 2001 – 2006

(jf. notat fra FTF: Kommunernes budgetoverskridelser, 13. marts 2008)

På anlægsområdet har det været endnu sværere for kommunerne at overholde budgetterne.

Tabel: Budget og regnskab for kommunernes bruttoanlægsudgifter 2001 – 2006

(jf. notat fra FTF: Kommunernes budgetoverskridelser, 13. marts 2008)

I teorien kunne det være de samme kommuner, der år efter år overskred budgetterne massivt – f.eks. de som er styret af den politiske opposition. Men i praksis har det været over halvdelen af kommunerne, som har overskredet servicebudgetterne og omkring 3/4 af kommunerne, der har overskredet anlægsbudgetterne.

Tabel: Antal kommuner med budgetoverskridelser

(jf. notat fra FTF: Kommunernes budgetoverskridelser, 13. marts 2008)

Finansministeren syntes at have en pointe: Kommunerne har tilsyneladende ikke kunnet – eller villet – overholde de økonomiske rammer. En stramning syntes påkrævet og retfærdig.

Kommuner har overtrædt rammerne, men sikret velfærd
Finansministeren har imidlertid forbigået et væsentligt spørgsmål, nemlig hvilke rammer, det er, som kommuner har overtrådt.

I den såkaldte »aftalestyring« med kommunerne er det regeringen, der har magten. Det er regeringen, der fastlægger den overordnede økonomiske politik og gennem lovgivningen lægger op til reguleringen af kommunernes virksomhed. Nok er de årlige rammer aftalt med KL, men det er aftaler, hvor KL i sidste instans ikke kan meget andet end at acceptere det, hvis regeringen insisterer på udgifts- og skattelofter.

Og her har regeringens overordnede økonomiske rammer under den såkaldte 2010–plan været meget stramme, idet regeringen har haft såvel sit skattestop som den har haft et udgiftsloft på 0,5/0,8 procents realvækst for det samlede offentlige forbrug.

Skal det offentlige forbrug bevare hidtidig standard, de demografiske forskydninger taget i betragtning, forudsætter det en årlig realvækst på omkring 1,3 procent, mens det kræver en årlig realvækst på omkring 1,8 procent, hvis det offentlige forbrug skal følge med samfundets generelle velstandsstigning (jf. Henrik Herløv Lund: Regeringens 2015–plan: Er velfærden velforvaret? Og er økonomien? i Samfundsøkonomen nr. 5, 2007. Artiklen kan også læses på www.henrikherloevlund.dk).

Regeringens udgiftsloft har tilsigtet en kraftig opprioritering af det private forbrug i forhold til det offentlige. Det er også klart lykkedes.

Mens det private og det offentlige forbrug under den forrige regeringen nogenlunde fulgtes ad, så har væksten i det samlede offentlige forbrug under den nuværende regeringen gennem en årrække været betydeligt lavere end væksten i det private forbrug:

Tabel: Årlig realvækst i offentligt og privat forbrug 1990 -1999 og 2000 – 2007

(jf. notat fra FTF: Kommunernes budgetoverskridelser, 13. marts 2008)

Nok så væsentligt ville regeringens loft - taget bogstaveligt - imidlertid også have medført en reel udhuling af den offentligt leverede velfærdsservice, fordi det offentlige forbrug kun ville stige med omkring det halve af nødvendigt for at opretholde hidtidig standard og serviceniveau i henhold til loftet.

Når det imidlertid alligevel ikke er sket, skyldes det netop, at kommunerne har udvist rettidig og berettiget »civil ulydighed« og ikke har overholdt regeringens udgiftsloft. Det er nemlig i høj gennem et »merforbrug« i kommunerne, at udgiftsloftet hidtil er blevet sprængt og en direkte forringelse af velfærden dermed er blevet forhindret, jf. nedenstående tabel.

Tabel: Realvækst i det offentlige forbrug 2002 – 2008 (procent)

(jf. Finansministeriets budgetoversigt, februar 2008).

Årsagen til, at kommunerne har overtrådt regeringens rammer, er således ikke dårligt kommunal styring, men de overordnede økonomiske rammer, som regeringen har villet styre kommunerne efter, og som ville have medført velfærdsforringelser.

Kommunerne har været bragt i et skisma mellem på den ene side borgernes forventninger om fortsat opretholdelse og forbedring af de offentlige velfærdsydelser, hvilket jo regeringen også har erklæret at have som mål, og på den anden side regeringens stramme økonomiske politik, som – hvis den var blevet overholdt – ville have medført en direkte forringelse af offentlige velfærdsservice.

Stillet i dette skisma, har kommunerne forsøgt at balancere, idet de på den ene side har brugt flere penge, end de angiveligt måtte for regeringen, men alligevel ikke nok til, at velfærden har kunnet følge med velstandsudviklingen.

2015–planen: En historisk lav service vækst
Og at regeringen strammer aftalestyringen af kommunernes økonomi yderligere nu, er intet tilfælde. Den skyldes ikke bare, at der med Lars Løkke Rasmussen er kommet en strammer og høg ved roret i Finansministeriet, men nok så meget at regeringens plan for den langsigtede udvikling af samfundsøkonomi og offentlige finanser - 2015-planen - lægger op til en historisk lav vækst i det offentlige forbrug i de kommende år.

Hvor realvæksten i det samlede offentlige forbrug 1994–2001 årligt lå på 2,1 procent og 2002–2008 er faldet til 1,5 procent, skal det fra 2009 til 2015 reduceres til 0,9 procent.

Tabel: Årlig realvækst i procent i offentligt og privat forbrug 1995 – 2015

(jf. regeringen: Mod nye mål – Danmark 2015, side 50, figur 15)

Stigningstakten i det offentlige forbrug skal således tilnærmelsesvist halveres og bringes ikke alene langt ned under niveauet for at følge med velstandsudviklingen (1,6 – 1,7 procent i årlig realstigning).

Tabel: Planlagte og påkrævet realvækst i offentlig velfærdsservice 2009 - 2015 (procent)

(jf. Henrik Herløv Lund: Regeringens 2015–plan: Er velfærden velforvaret? Og er økonomien?, Samfundsøkonomen nr. 5, 2007).

Regeringen har med 2015-planen afsat 37 milliarder kroner til et løft i offentligt forbrug i perioden 2007 til 2015. Det lyder umiddelbart af meget, men heraf er på forhånd disponeret over 10 milliarder kr til globaliseringspulje, trepartsaftale og kvalitetsreform. Herudover vil alene stigningen i antallet af ældre lægge beslag på yderligere 9 milliarder

Dette giver 18 milliarder kr tilbage til kommuner og regioner at forhandle om de kommende otte år, svarende til at der er pladst til et løft på omtrent 2 milliarder kroner årligt til både regioner og kommuner (jf. Martin Madsen, Martin: 2015–plan giver historisk lav servicevækst, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd august 2007).

Alene den generelle velstandsfremgang i økonomien vil mere end »æde« disse to milliarder op, fordi øget velstand helt naturligt ledsages af tilsvarende øgede forventninger og krav fra borgerne om serviceforbedringer.

»Justering af aftalestyring« – instrument for 2015–planen
Der er således fra regeringens side ikke meget at forhandle om med kommuner og regioner i de kommende år. Arbejderbevægelsens Erhvervsråd har for 2009 beregnet, at det begrænser sig til så lidt som mellem 2 og 500 millioner kroner (jf. Børsen, 21. maj 2008: »Meget få penge til kommuner«).

Tabel: Rammerne for offentlig service i 2009

Stiger udgifterne ekstraordinært på f.eks. sundhedsområdet i regionerne eller som de aktuelt gør på handicapområdet i kommunerne, hvor budgettet i 2007 blev overskredet med 2,1 milliarder kroner, vil det kræve meget stor tilbageholdenhed på de øvrige områder eller direkte besparelser på udvalgte områder.

Det er Lars Løkke Rasmussen da også allerede er begyndt at varme op til:

»Hovedudfordringen for kommunerne bliver at omdisponere de eksisterende ressourcer og få dem til at række længere… at ælte den dej, der i forvejen er på bordet«, sagde han i Berlingske Tidende den 28. maj 2008.

Kravet vil i de kommende år være, at realstigningen i de kommunale udgifter skal reduceres med op mod én milliard kroner i forhold til, hvad der har været tilfældet 2001–2006.

Kommuner og regioner vil hermed blive endnu mere fanget i ingenmandslandet mellem regeringens økonomiske benlås og borgernes forventninger og krav om, at folkeskole, daginstitutioner og ældrepleje stiger i takt med den almindelige velstandsfremgang.

Selvom justeringen/stramningen af aftalestyringen således begrundes med forargelse over kommunernes »tag-selv-bord«, er den egentlige og tungtvejende grund regeringens behov for at kunne vride de økonomiske arme om på kommunerne for at gennemtvinge en langsom nedsmeltning af den kommunalt leverende velfærd.

Det økonomiske råds forslag om omsættelige udgiftsrettigheder
Det økonomiske råd har kastet et forslag ind i debatten om omsættelige udgifts– og skatterettigheder.

Forslaget indebærer, at der defineres specifikke udgiftsrettigheder for hver enkelt kommune = rammer. Tilsvarende er tanken at det samme skulle kunne gøres på skatteområdet.

Kommuner, der ønsker at afholde en større udgift, har mulighed for at købe retten hertil, forudsat at andre kommuner er villige til at sælge udgiftsrettigheder. Systemet indebærer fleksibilitet for den enkelte kommune samtidig med, at de samlede kommunale udgifter holdes inden for en fastsat ramme (jf. Det økonomiske råd: Dansk økonomi, forår 2008).

Forslaget er et reaktionært pseudoløsningsforslag. Det reaktionært består i, at Det økonomiske råd i realiteten lægger op til fuld statslig styring af de enkelte kommuners økonomi, i og med at staten skal tildele den enkelte kommune en veldefineret udgifts- (og skatte-) ramme.

Pseudoløsningselementet består i, at det egentlige problem består i skismaet mellem borgernes forventninger og krav om forbedret offentlige service i takt med velstandsstigningen på den ene side og på den anden side regeringens langt strammere økonomiske rammer for den kommunalt leverede velfærdsservice.

Dette skisma løses på ingen måde af Det økonomiske råds forslag. Det ændrer ikke på regeringens kraftige beskæring af den kommunale kage – det bidrager højst til at omfordele nogle af de sørgelige krummer.

Forsvinder det kommunale selvstyre?

For at vende tilbage til justeringen af aftalestyringen, så er der som vist tale om en kynisk udnyttelse af en forbigående kommunal »fodfejl« til at gennemføre en stærkt forøget centralstyring af hele den kommunale sektor.

Regeringen fortsætter den kurs, der blev indledt med strukturreformen ved, at amternes/regionernes økonomiske selvstændighed blev kraftigt indskrænket gennem fratagelsen af retten til skatteudskrivning, og regionerne dermed er reduceret til udgiftsforvaltere.

Med stramningen af aftalestyringen i forhold til den kommunale økonomi, er turen nu kommet til kommunerne. Gennem den meget kraftige indskrænkning i kommunernes udgiftsmæssige og skattemæssige selvstændighed nærmer regeringen sig en de facto afskaffelse af kommunernes økonomiske selvstændighed.

Finansministeren har aktuelt luftet trusler om helt at ophæve kommunernes økonomiske selvstændighed:

»Hvis aftalesystemet skal overleve, så er det nu, der skal vises alvor og respekt omkring rammerne… Alternativet til frihed er ensartethed, hvor alle bliver behandlet lige«, sagde han i Børsen den 29. maj 2008.

Truslen bliver det næppe en realitet i denne omgang, men skal på lidt længere sigt formentlig tages helt bogstaveligt.

Skridtet fra den allerede meget stærke statslige styring af kommunernes økonomi til fuld statslig styring af de enkelte kommuners rammer, er ikke længere særligt stort, og med strukturreformens reduktion i antallet af kommunerne til 98, er det blevet langt lettere.

Regeringen viderefører den tendens til stigende centralstyring, som er kommet til udtryk på en lang række områder, f.eks. i kvalitetsreformen. Det reelle indhold i det kommunale selvstyre er allerede i dag stærkt begrænset med den kraftige indskrænkning af kommunernes økonomiske selvstændighed.

Regeringens voldsomme stramning af den økonomiske styring af kommunerne truer ikke alene med en langsom nedsmeltning af velfærden. Den truer selve kernen i det kommunale selvstyre.

Henrik Herløv Lund er økonomom og medlem af Den alternative Velfærdskommision.