Regeringens kvalitetsreform: Fordækt neoliberalisme

I VK–regeringens levetid har opinionsundersøgelse efter undersøgelse vist, at et flertal af den danske befolkning ikke prioriterede skattelettelser højt, men derimod bedre velfærdsservice.

Det paradoksale er, at regeringen faktisk har givet befolkningen det modsatte: Skatterne har ikke måttet stige og der er gennemført betydelige skattelettelser, mens der har været anlagt en snæver ramme på 0,5procent realvækst årligt for udviklingen i de offentlige udgifter, herunder de offentlige serviceydelser.

Alligevel har denne modsætning - indtil for nylig i hvert fald - ikke sat sig spor i opbakningen til regeringen. Baggrunden herfor må formentlig søges i, at regeringen har fremstillet skattestop og skattelettelsespolitikken som ikke værende i modsætning til øget velfærd.

Tværtimod har regeringen hævdet, at fordi de offentlige udgifter målt absolut fik lov til at stige - selvom dette var ganske lidt -, så ”voksede velfærden” samtidig med, at det private forbrug via skattestop og skattelettelser øgedes stærkt.

Således har finansministeren fremhævet, at regeringen uanset udgiftsramme vil have øget det offentlige forbrug med 22. mia. kr. i perioden 2001 - 2007. Senest har regeringen oven i købet hævdet, at det offentlige forbrug er steget mere end det private forbrug. Og med regeringens seneste udspil til en såkaldt kvalitetsreform fastholdes, da også den hidtidige snævre udgiftsramme for velfærdsservice, samtidig med at regeringen hævder alligevel at ville skabe bedre velfærdsservice.

Men Regeringens påstande holder ikke omkring den hidtidige velfærdsindsats.

Det er kun korrekt, at det offentlige forbrug er steget mere end det private, hvis man måler inklusive løn – og prisstigninger. Med de ældre får jo feks ikke mere hjemmehjælp, fordi lønninger til hjemmehjælpere stiger.

Udviklingen i det offentlige forbrug skal derfor måles realt dvs. ekskl. pris- og lønstigninger og målt således er det private forbrug i VK–regeringens tid steget dobbelt så hurtigt (2,7 procent årligt) som det offentlige forbrug (1,3 procent årligt).

Det er korrekt nok, at regeringen – hvis den planlagte udvikling holder – fra 2001 til 2006 vil have brugt 22 mia. kr. mere på offentligt forbrug, men det hører med i billedet, at der i den forudgående periode 1995 til 2000 brugtes 41 mia. kr. på det samme område.

Eller sagt på anden måde, så steg det offentlige forbrug årligt med 2,3 procent i perioden 1995 til 2001, mens væksten under VK–regeringen har været 1,3 i perioden 2000 - 2007.

Denne forskel i stigningstakten er væsentlig, når spørgsmålet skal afgøres, hvorvidt den offentlige velfærdsservice er forbedret i VK-regeringens tid. Offentlig service består for en meget stor del af løn til offentligt ansatte. Derfor skal den samlede lønsum til offentligt ansatte følge lønudviklingen i den private sektor. Gør den ikke det, svarer det reelt til en reduktion i offentlig beskæftigelse og dermed til en serviceforringelse.

Derfor er det ikke nok, at de offentlige serviceudgifter følger prisudviklingen dvs. bevarer deres værdi realt. For prisudviklingen er lavere end udviklingen i lønninger, skatteindtægter og for så vidt også i bruttonationalproduktet (BNP). Det er tilfældet, fordi omkostningsudviklingen navnlig i den private sektor modvirkes af produktivitetsstigninger. Ganske vist vil der over tid også ske en produktivitetsstigning i det offentlige, men den regnes generelt for lavere - en hjemmehjælpstime er og bliver nu en gang en time.

Når regeringen således har fremført - og stadig regner med – en ganske svag realvækst på 0,5 procent årligt svarende til en stigning på 2 mia. kr. årligt, er det ikke tilstrækkeligt til at undgå serviceforringelse.

Skal udviklingen i de offentlige udgifter følge udviklingen i løn (og dermed i velstand og BNP), kræves en årlig realvækst på 1,2 procent svarende til 5. mia. kr. årligt.

Regeringens udgiftsloft på 0,5 procent årligt svarer altså fremover til en årlig serviceforringelse på 0,7 procent svarende til 3. mia. kr. årligt. Fastholdes denne politik i de næste 40 år vil, serviceniveauet være ca. 3½ procent af BNP lavere end i dag. Blot for at følge befolkningsforskydningerne – herunder det stigende antal ældre – skal serviceudgifterne stige fra 26 til 31 procent af BNP de næste 40 år dvs. alt med 5 procentpoint.

Fastholdes regeringens målsætning om max. ½ pct. årlig realvækst, forringes den offentlige service altså med omkring 8 pct. af BNP.

Regeringen har eksplicit begrundet udgiftsloftet med, at det skulle skabe en opsparing til fremtidigt stigende ældreudgifter og i den forbindelse bidrage til at nedbringe udlandsgæld og offentlig gæld, så det offentlige havde noget at tære på, når ældreudgifterne voksede.

Men samtidig har regeringen jo gennem skattestop og skattelettelser jo modarbejdet sin egen målsætning om at spare op til fremtidige ældreudgifter og nedbringe gælden.

Og efterhånden er udlandsgælden jo stærkt på vej mod at blive elimineret samtidig med, at regeringen jo med det seneste velfærdsforlig hævder at have skabt finansiering til fremtidens stigende ældreudgifter såvel som til nye investeringer i forskning og uddannelse.

Spørgsmålet er derfor, om det egentlige motiv til udgiftsloftet i hvert fald fremover, men måske også tidligere må søges andetsteds, nemlig i regeringens skattestop og skattelettelsespolitik.

Regeringens skattestop indebærer som bekendt dels en fastfrysning af punkt- og bilafgifter samt ejendomsværdiskat målt i kroner, dels indebærer det en fastlåsning også af de direkte skatter, herunder af kommuneskatterne under et.

Den samlede virkning heraf for de offentlige finanser er et ganske betydeligt provenutab, som yderligere forstærkes af den svækkelse af de offentlige finanser som skattelettelserne og regeringens øvrige skattepolitik har medført.

Frem til 2010 vil således alene skattestoppet bevirke et provenutab på 18 mia. kr. i 2006 priser. Frem til 2015 vokser provenutabet som følge af skattestoppet til 23 mia. Hertil kommer at skattelettelserne vil have kostet yderligere omkring 10 mia. kr. årligt.

Regeringens skattestop og skattelettelsespolitik har således i sig kostet det offentlige mange mia. kr. i tabte skatte og afgiftskroner. I forhold hertil har udgiftsloftet tydeligvis haft den funktion at holde de offentlige udgifter under låg og dermed tilpasse det offentlige forbrug til det svækkede offentlige råderum, som skattestop og skattelettelsespolitikken medfører.

Selvom et flertal af den danske befolkning egentlig prioriterer bedre velfærdsservice frem for skattelettelser, er det som anført indtil nu lykkedes regeringen at fastholde vælgeropbakningen ved at fremstille skattestop og skattelettelser som ikke værende i modsætning til bedre velfærd.

Men nu tyder noget på, at et voksende kredse i befolkningen er ved at få øje på modsætningen mellem skattestop og skattelettelser på den ene side og bedre velfærdsservice på den anden side.

Nylige opinionsundersøgelser viser, at store grupper af vælgere decideret er utilfredse med velfærdsudviklingen i VK-regeringens tid.

Således mener ifølge en undersøgelse for nylig af Epinion

Og samtidig stiller også stigende vælgergrupper spørgsmålstegn ved, om VK-regeringen er de bedste til at forvalte og forbedre velfærden.

Regeringens oplæg til en ’kvalitetsreform’ er et forsøg på at imødegå denne kritik og utilfredshed.

Med oplægget vil regeringen forbedre kvaliteten af den offentlige service.

Alligevel har regeringen med sit oplæg til en kvalitetsreform langt hen ad vejen fastholdt den hidtidige linie for de offentlige ydelser. I oplægget til kvalitetsreform fastholdes nemlig for det første skattestoppet:

»Det er ikke en løsning at sætte skatterne i vejret. Behovet for tilstrækkelig arbejdskraft til den private sektor sætter en grænse for, hvor meget det offentlige forbrug kan vokse og højere skatter er skadelig for tilskyndelsen til initiativ, virkelyst og arbejde.«

Når skattestoppet fastholdes, og der – jf. diskussionen om regeringsgrundlaget - måske endog på et tidspunkt i denne valgperiode skal gennemføres skattelettelser, bliver der logisk nok ikke plads til de store stigninger i de offentlige ydelser.

Imidlertid er der med velfærdsaftalen aftalt en fremtidig reduktion i de offentlige overførsler til efterløn og pension, som giver regeringen mulighed for at omprioritere til velfærdsservice, herunder til øgede investeringer i forskning og uddannelse som led i den såkaldte globaliseringsstrategi.

Herom hedder det i oplægget til kvalitetsreform, at ».. Regeringen vil i de kommende år fortsat prioritere væksten i det offentlige forbrug til den borgernære service… Velfærdsaftalen betyder, at rammerne for væksten i det offentlige forbrug er øget fra de 0,5 procent i 2010–planen til 1,0 procent årligt frem til 2010. Af den ene procent målrettes 0,5 procent (2 mia. kr. årligt) til globaliseringsinitiativer og 0,5 procent (andre 2. mia. kr. årligt) til at forbedre den offentlige velfærdsservice.«

Regeringen opererer således godt nok med en udvidelse af det offentlige udgiftsloft fra 0,5 til 1 procent.

Men udvidelsen er forbeholdt nye initiativer indenfor forskning og uddannelse som led i globaliseringsstrategien. De eksisterende, brede serviceydelser indenfor sundheds -, børne/unge - samt ældresektorerne - den egentlige velfærdsservice - skal altså stadig holdes indenfor de 0,5 procent årlig realvækst.

På netop de borgernære serviceområder skal de offentlige udgifter således fortsat være undergivet den hidtidige snævre ramme.

Når regeringen hævder alligevel at kunne forbedre den offentlige velfærdsservice handler det således ikke om at tilføre den offentlige sektor nogen af de mistede ressourcer, for »Bedre kvalitet handler ikke kun om penge og personalenormeringer. Det handler også om, at det offentlige bliver bedre til at udbrede og nye og innovative løsninger, der kan sikre mere kvalitet for pengene«.

Det underliggende rationale i kvalitetsreformen er således, at den offentlige velfærdsservice skal forbedres gennem større effektivitet indenfor samme ramme gennem »mere for pengene«.

At der er muligheder for større produktivitet og effektivitet indenfor den offentlige sektor kan ikke bestrides. Også i den offentlige sektor arbejdes der løbende produktivitetsforøgelse og effektivisering og generelt regner økonomer – ligesom Danmarks Statistik - med en gennemsnitlig årlig produktivitetsforøgelse for det offentlige på omkring 0,5 procent.

Men denne produktivitetsforøgelse har på den anden side ikke samme niveau som produktivitetsstigningerne i den private sektor og vurderes generelt som lavest indenfor de offentlige serviceydelser, som vi jo netop taler om her.

Skal regeringen altså forbedre de offentlige serviceydelser skal det være gennem produktivitetsforøgelser og effektiviseringer udover, hvad der således normalt indregnes i den løbende økonomiske udvikling.

Et blik på det nærmere indhold af og temaer for kvalitetsreformen tyder imidlertid ikke på at den indeholder tiltag, som vil kunne skabe markant større produktivitetsforbedringer end hidtil:

Nogle af disse forslag fx bedre information til borgerne og forventningsafstemning hos disse vil næppe i sig selv påvirke produktiviteten i det offentlige.

Andre forslag vil oven i købet på kortere sigt koste yderligere ressourcer, uanset de sig selv er fornuftige: Det gælder fx bedre vedligeholdelse af offentlige aktiver og bedre IT-løsninger samt kompetenceudvikling af offentlige medarbejdere.

Nogle af regeringens mærkesager såsom fritvalgs løsninger på flere områder må også vurderes at koste yderligere i administration uden at give nogen produktivitetsgevinst.

Endelig er der de egentlige effektiviseringsforslag såsom minimering af ressourcer til administration opgaver og mere udlicitering og konkurrence. Men her gælder - som anført – at der i forvejen arbejdes med, og over årene er gennemført, betydelige produktivitetsforbedringer og effektiviseringer i den offentlige sektor i de sidste 30 – 40 år.

Og ikke mindst har såvel den statslige som den kommunale sektor i de senere år, hvor regeringen har lagt et snævert låg over de offentlige udgiftsstigninger, været tvunget til at producere et uændret eller stigende ydelsesniveau med faldende ressourcer – eller med andre ord til at effektivisere.

Og i den forbindelse har man naturligvis ikke mindst søgt at fastfryse eller reducere ressourceforbruget til administration for herigennem at undgå mest muligt at måtte reducere i de egentlige borgerrettede ydelser.

Der er derfor intet grundlag for at antage for at antage, at regeringen ved nu at fokusere herpå er faldet over en guldgrube af uudnyttede besparelsesmuligheder.

Realiteten er, at regeringens kvalitetsreform langt hen ad vejen må betragtes som et af regeringens mange spin – som et forsøg på at tage vinden ud af sejlene på kritikken og utilfredsheden med den stedfundne forringelse af den offentlige velfærdsservice, således at denne lægges død i perioden til næste valg.

Kvalitetsreformen vil derimod ikke i sig selv ændre ressourcesituationen i den offentlige velfærdsservice afgørende. Tværtimod er forudsætningen i forbindelse med kvalitetsreformen, at såvel skattestop som af det snævre udgiftsloft på 0,5 procent årlig realvækst på offentlig velfærdsservice fastholdes. Hvilket som tidligere fremgået uundgåeligt medfører en vedvarende forringelse af den offentlige velfærdsservice.

Denne forringelse er da som anført heller ikke noget tilfældigt indslag i regeringens politik, men tværtimod - som det er vist - en logisk og uundgåelig konsekvens af, at regeringens politik bevidst tilsigter at øge det private forbrug på bekostning af det offentlige.

Uanset at regeringen aktuelt prøver at bløde op i formuleringerne omkring velfærdsservice og give indtryk af, at man skam ikke vil forringe velfærden, så har regeringen tidligere været ganske eksplicit omkring denne prioritering af det private forbrug på det offentlige forbrugs bekostning.

Således sagde finansminister Thor Petersen i december 2005 under finanslovsdebatten i Folketinget:

»Strategien er lige præcis at sikre, at væksten i samfundet bevirker, at den del, der bruges til offentlig forsørgelse og offentlige serviceudgifter, bliver en mindre andel af den samlede kage, selvom det, der bruge i det offentlige, totalt set vokser hvert eneste år.«

Når Regeringen har ladet det offentlige forbrug vokse mindre end det private og økonomien generelt, har det således været med fuldt overlæg. Den langsomme, snigende forringelse af niveauet for offentlig velfærdsservice har været et bevist politisk mål for regeringen.

Hvad er det så regeringen vil opnå?

Meget tyder på, at det er uretfærdigt og forkert, når stærkt liberale kredse – såsom den borgerlige, nyliberale tænketank CEPOS – beskylder regeringen for ikke at have et liberalt sigte. Meget tyder på, at det dominerende regeringsparti - Venstre - ikke har ændret de (neo)liberale mål for samfundet, men derimod nok har ændret fremgangsmåden – taktikken – til at nå disse mål.

Anders Fogh Rasmussen har stadig som sit mål en gennemgribende liberal transformation af samfundet, men det skal ske skridtvist og uden at befolkningen opskræmmes og føler at deres velfærdsmæssige tryghed udfordres.

Og her er skatte- og udgiftspolitikken i en nøglerolle:

Herigennem omfordeles mere og mere af velfærdsmidlerne til privat forbrug i stedet samtidig med at kvalitet og serviceniveau for de offentlige ydelser langsomt, men sikkert forringes. Indtil vi når en situation, hvor væsentlige dele af befolkningen vil begynde at købe private ydelser i stedet for de utilfredsstillende offentlige ydelser.

Og så er ligger næste fase rundt om hjørnet: Nemlig et oprør fra middelklassen mod at blive ved med at betale høje skatter til offentlige ydelser, som de alligevel ikke kan bruge, men som efterhånden kun den dårligere stillede del af befolkningen nyder godt af.

Kommer et sådan oprør, så er vores velfærdsmodel helt grundlæggende udfordret, for reduceres skattegrundlaget for velfærden drastisk, vil der kun være velfærd for de allerdårligst stillede tilbage.

Henrik Herløv Lund er økonom, cand.scient.adm., og sekretariatschef.

Besøg Kontradoxas debatforum