EU: Rygterne om Bolkestein-direktivets død er stærkt overdrevne

De danske medier har tit erklæret EU Kommissionens berygtede servicedirektiv for dødt, eller varslet nye versioner af direktivet. Men i oktober tager EU Parlamentet for alvor hul på behandlingen af direktivet, og selvom der er mange ændringsforslag, tager de udgangspunkt i Kommissionens forslag.

Direktivet, der også kaldes Bolkestein-direktivet efter manden bag forslaget, tidl. kommissær for det indre marked, Frits Bolkestein, er mest kendt for at være en bombe under overenskomster på arbejdsmarkedet. Men der er gode muligheder for, at netop dét skrækscenario holdes fra døren, når Europa-Parlamentet trykker på knapperne.

Til gengæld er det meget usikkert, hvad der vil ske ved de mange andre problemer, der er i direktivet. For direktivet vil betyde, at mulighederne for at opstille regler for at sikre hensyn til folkesundhed, miljø og velfærd, vil blive stærkt begrænsede. Den slags må vige for hensynet til det indre marked for tjenesteydelser.

Under bekvemmelighedsflag

Direktivet er det mest kritiserede forslag fra Kommissionen i mange år.

Den seneste demonstration mod direktivet fandt sted i Bruxelles i marts, hvor flere end 70.000 mennesker demonstrerede, og mange mener, at direktivet var en afgørende faktor bag det franske nej til EU-forfatningen.

Den opposition har ikke mindst kunnet opbygges ved hjælp af fagbevægelsens kritiske holdning. Allerede kort efter, direktivet havde set dagens lys, rykkede den europæiske fagbevægelse ud og advarede mod direktivet. Selv Den Europæiske Faglige Sammenslutning (EFS), der ellers ofte bakker Kommissionen op, vendte tommelfingrene ned ad.

Det gjorde de, fordi direktivet giver mulighed for, at virksomheder på serviceområdet kan påtage sig opgaver i andre lande og betale og behandle deres ansatte efter deres eget lands regler og standarder. Det betyder f.eks., at en portugisisk eller græsk virksomhed, der betaler f.eks. deres bygningsarbejdere en løn, der svarer til måske en tredjedel af en dansk arbejder, uforstyrret af faglige protester kan tage opgaver i Danmark.

Direktivets betydning på arbejdsmarkedet er et meget vigtigt spørgsmål. Det er også et spørgsmål, som mange har sagt meget om. Tag f.eks. den tyske professor Gerhard Bosch, der har udtalt til Ugebrevet A4 (3. maj 2004):

”Hvis de udenlandske virksomheder går rettens vej, vurderer jeg, at virksomhederne med dette direktivforslag vil vinde sagerne. Det vil gøre den danske praksis på arbejdsmarkedet ulovlig, og dermed kan det i løbet af 10-15 år helt undergrave de danske overenskomster.”

Det er ikke nødvendigt at sige meget mere om det spørgsmål.

Mange faglige organisationer, herunder LO, har da også kraftigt vendt sig mod den del af direktivet, og efterhånden lyder det også som om regeringen vil sige fra på dét punkt.

Regeringen var klarest, da statsminister Fogh Rasmussen i forbindelse med udskydelsen af folkeafstemningen om EU-forfatningen, lancerede en ”EU-tænkepause”. Blandt de fem emner, statsministeren ville gøre til en del af debatten, var der ét om servicedirektivet.

Statsministeren sagde i den forbindelse, at han vil åbne ”…for et stort velfungerende indre marked for service- og tjenesteydelser i Europa ud fra princippet om, at ydelser skal kunne sælges på tværs af EU-landene, men på værtslandets betingelser” (Jyllandsposten 22. juni 2005).

Værtslandets betingelser var ikke mindst en henvisning til direktivets konsekvenser på arbejdsmarkedet, og pressen tog ministerens udmelding som en underkendelse af direktivet.

Det er også en meget vigtig og uhyggelig knast i direktivet, men statsministeren underkender langt fra direktivet som helhed. Han vender sig mod en vigtig, men relativt lille del af direktivet, og siger intet om resten.

Otte historier om konsekvenserne

Men det er nødvendigt at være meget mere opmærksom på alle de andre sider af direktivet.

Direktivet skal nu realitetsbehandles på den politiske scene, og der er en risiko for, at store tilbageslag får lov til at passere ubemærket, fordi debatten om direktivet har været så begrænset og har været snævert fokuseret på netop det område, hvor både Europa-Parlamentet, Ministerrådet og de nationale parlamenter efter alt at dømme vil lave ændringer.

Der er ellers ikke så lidt at tage af i direktivet. Bare en hurtig læsning af danske ministeriers egne foreløbige opgørelser over direktivets konsekvenser for dansk lovgivning, burde få alarmlamperne til at blinke mange steder. Oven i har mange danske interesseorganisationer skrevet interessant bemærkninger til regeringen, som er meget lærerige.

Ved læsning af de to typer dokumenter alene, kan det konkluderes, at direktivets mange regler generelt handler om, at hensynet til det indre marked skal fortrænge mange sider af medlemslandenes lovgivning. Heller ikke lovgivning, der er beregnet på at varetage almene hensyn til miljø, folkesundhed, eller velfærd, vil gå ram forbi.

Det er markedslogikken, der skal fremmes af direktivet.

Det følgende er otte historier om hvilke konsekvenser, det kan få. De bygger mest på de to nævnte hovedkilder: Nogle ministeriers foreløbige vurderinger og danske interesseorganisationers analyser.

Arbejdsmarkedsspørgsmål er bevidst udeladt.

Private løsninger på sundhed

Privathospitalerne er så meget på fremmarch, at der ikke er nogen konkurrence mellem dem. Der er så mange kunder til de private hospitaler, at kun kapaciteten afgør, hvor mange, der skal behandles på det enkelte privathospital.

Det er der to grunde til. For det første, at flere og flere får private sundhedsforsikringer, ikke mindst fordi arbejdsgivere vil sikre hurtig behandling af deres vigtigste medarbejdere. Der findes ikke dugfriske tal, men alene i året fra midt i 2003 til midt i 2004, tegnedes 70.000 policer (Børsen, 6. juni 2005).

For det andet, at regeringen har indført en udvidet fritvalgsordning, der betyder, at hvis en patient har været på venteliste i to måneder, skal det offentlige tilbyde behandling på et privathospital. Det er en ordning, som partiet Venstre gerne ser videreudviklet allerede i 2007.

Den udvikling rejser især to spørgsmål: Hvordan sikres kvaliteten, herunder den offentlige professionelle kontrol og den demokratiske styring i sundhedssektoren?

Og hvordan sikrer vi en sundhedssektor, der ikke skaber ulighed, men bygger på solidaritet? Skrækscenariet er et todelt sundhedssystem: Lav kvalitet og ringe adgang til sundhedsydelser for den fattigste del af befolkningen, og høj kvalitet og hurtig behandling til den velhavende del af befolkningen. Udviklingen i USA skræmmer.

Begge spørgsmål – om kvalitet og om solidaritet - berøres af direktivet.

Lad os tage et aktuelt eksempel. I juni 2005 behandlede Ugeskrift for Læger en sag om den private sundhedssektor, og den måde, den har indflydelse på planlægning i den offentlige sektor.

Udgangspunktet var en sag om sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen, der havde godkendt en privat klinik, der skulle gennemføre rygoperationer. Det faldt Ugeskrift for Læger for brystet.

Lægeforeningen, skrev Jens Winther Jensen på lederplads, vil ikke deltage i ”ideologiske skoleridt” omkring privathospitaler. Han fortsatte:

”Men vi har et stærkt ønske om, at fremvæksten af en privat sygehussektor ikke ødelægger forudsætningerne for, at det danske sundhedsvæsen kan tilbyde hele befolkningen en behandling af god kvalitet til tiden, og vi har et tilsvarende ønske om, at den ansvarlige minister ikke aktivt medvirker til en sådan udvikling ved handlinger, der er i modstrid med regeringens egen politik. Det gør han, når han tillader etablering af et privat center for rygkirurgi, der skal udføre behandlinger, der rettelig burde foregå på nogle få udvalgte og højt specialiserede afdelinger…. Det sker tilmed i direkte modstrid med Sundhedsstyrelsens anbefalinger, og det åbner en ladeport for, at andre privatklinikker, og i øvrigt afdelinger på offentlige sygehuse over det ganske land, kan kræve tilladelse til at lave komplicerede behandlinger” (”Samme krav til privathospitaler”, Ugeskrift for Læger, 20. juni 2005).

Nervøsiteten ved klinikker, der vil godkendes til at gennemføre komplicerede behandlinger, handler altså om kvalitet. Kun hvis de sker i store hospitalers regi, kan det foregå helt betryggende.

Og så har det med offentlig planlægning at gøre: Hvorfor give tilladelse til, at rygkirurgi kan foregå i private regi, når der i øjeblikket gøres forberedelser til, at det offentliges kapacitet til den slags operationer forbedres?

Der kan også tilføjes et socialt argument: For hvor stor vil det offentliges incitament til at investere stort i rygkirurgiske afdelinger egentlig være, hvis private rygklinikker har succes med at sælge operationer til 50-100.000 kr. til den velhavende del af rygpatienterne (jf. Børsen, 6. juni 2005), og til dem med en forsikring, der vil dække? Incitamentet vil blive mindre.

I politiske kredse, og ikke mindst i Kommissionen, ynder man at se den private sundhedssektor og den offentlige som to komplementære størrelser, der blot skal finde ud af det med hinanden, og finde en opgavefordeling til begge parters bedste.

Men alene servicedirektivet gør den forestilling til en fiktion. For hvis Sundhedsminister Lars Løkke Rasmussens beslutning om at godkende en rygklinik i Hellerup, underminerer den offentlige indsats, så underminerer servicedirektivet det offentlige.

Hvis direktivet var trådt i kraft, ville ministeren knap nok få mulighed for at sige ja eller nej til en klinik, for det er svært at få lov til at gennemføre godkendelsesprocedurer under direktivet. Og to paragraffer rammer sagen om rygklinikken meget specifikt.

Skulle ministeren finde på at overveje om ikke han skulle prioritere den offentlige indsats inden for rygkirurgien, og give afslag af den grund, så ville han handle i strid med direktivet. For artikel 14 stk. 5 forbyder at gøre en tilladelse betinget af ”dens formålstjenlighed” i forhold til det offentliges planlægning.

Og skulle ministeren finde på at insistere på, at komplicerede operationer skal finde sted på et hospital for at sikre kvaliteten og sikkerheden ved operationen, så ville han formentlig handle i strid med artikel 16, stk. d., som forbyder at kræve, at en udbyder opretter en bestemt slags infrastruktur i forbindelse med levering af ydelsen.

Det er kun et eksempel på, hvordan to små paragraffer i direktivet kan få indflydelse på planlægning i sundhedssektoren. Der er mange flere, som vil få betydning for sundhedsområdet. I første omgang mest på den private sektor, men i dagens Danmark er der ikke vandtætte skodder mellem de to.

Direktivet rejser ikke direkte tvivl om landenes ret til at finansiere og drive offentlige hospitaler til gratis behandling af borgerne, men det offentlige sundhedsvæsen vil ikke være uberørt. Særligt ikke på et tidspunkt, hvor regeringen betaler privathospitaler til at stå for behandling, som kapaciteten i det offentlige system er for lille til at klare inden for to måneder.

Private skolekoncerner

Direktivets betydning for uddannelsessystemet er på mange måder parallel med ovenstående historier om sundhedssystemet. Lad os tage afsæt i en konkret historie.

Tvind har i årevis brugt den danske friskolelovgivning til at finansiere foretagendets mange friskoler rundt omkring i landet. Af forskellige grunde har skiftende regeringer gjort en stor indsats for at få skåret statstilskuddet til Tvinds friskoler, og har udfoldet store anstrengelser for at bevise, at skolerne hænger sammen i en koncern. Det har givet så store problemer, at regeringen til sidst fik vedtaget en særlig Tvindlov.

Princippet i dansk friskolelovgivning er egentlig vældig fornuftigt: At det sikres, at landets privatskoler overvejende er lokale initiativer, der ikke er beregnet på fortjeneste, og som af de grunde ikke udvikler sig til aggressive konkurrenter til folkeskolen.

Men hvad ville der ske, hvis markedet blev åbnet for skolekoncerner?

Efterhånden som privatiseringer af skolevæsenet skrider frem andre steder i Europa, vil der ligesom i USA kunne opstå selskaber, der specialiserer sig i at tilbyde et alternativ til det offentlige uddannelsessystem. Og Danmark og den restriktive danske friskolelovgivning vil være et let offer.

For når der er tale om en ydelse, der betales for, er den dækket af direktivet, og derfor har selskaber i uddannelsessektoren ret til at etablere sig i Danmark og begynde at arbejde.

Og da det kan være forbudt at stille bestemte krav om en virksomheds form (Servicedirektivet, artikel 15, stk. 1, litra b), kan den del af lovgivningen, der skal sikre, at friskolerne er lokale eksperimenter, der ikke skal skabe økonomisk overskud, blive underkendt.

Det vil også være forbudt, at vurdere nye skolers ”...formålstjenlighed i forhold til den kompetente myndigheds planlagte økonomiske mål” (Servicedirektivet, artikel 14, stk. 5). Og det kan betyde, at hvis private skoler i stigende grad bliver sådan en succes, at det truer lokale folkeskolers eksistensgrundlag, kan der ikke gribes ind fra myndighedernes side.

Det kunne være, hvis en uddannelseskoncern rykkede ind med et brandtilbud til forældre og elever, der mest er beregnet på, at erobre markedet, for dernæst at sætte priserne op igen, når den lokale folkeskole er sat ud af spillet som seriøs konkurrent.

I Kommissionens indledende bemærkninger står der ganske vist, at direktivet ikke omfatter virksomhed, hvor ”der ikke foreligger betaling”, f.eks. på det uddannelsesmæssige område (Servicedirektivet, s. 20).

Det betyder, at de virksomheder, der måtte begynde at operere på folkeskoleområdet ikke kan anklage den offentlige folkeskole for at være diskriminerende, og at de ikke kan kræve at overtage rollen som folkeskole.

Men det ændrer ikke på, at de kan bruge direktivet til at skabe sig et større råderum på privatskolemarkedet. Et råderum, som også vil få konsekvenser for det offentlige uddannelsessystem.

Vand som vare

EU Kommissionen har været i svær bølgegang med sine forslag om at liberalisere på vandforsyningsområdet. Ministerrådet har været tilbageholdende, og EU Parlamentet har afvist Kommissionens forslag.

Men Kommissionen fortsætter ufortrødent, og servicedirektivet er seneste bud på at knække en ny nød i forsøget på at trænge offentlige ydelser tilbage, og de markedsbaserede løsninger frem.

I de senere år er der gjort meget dårlige erfaringer i en lang række u-lande med privatisering af vandforsyningen. Hovedaktørerne har som regel været europæiske selskaber, af den simple grund at de suverænt største private aktører på det globale vandmarked er europæiske.

Men også på europæisk grund er der mange dårlige eksempler på konsekvenserne ved liberalisering af vandmarkedet. Både når privatiseringen er omfattende som i Storbritannien, og når den foregår med en større grad af offentligt indirekte engagement, som tilfældet er med den franske model.

Vandforsyning har en særstatus i servicedirektivet. Sektoren er undtaget for oprindelseslandsprincippet, og spørgsmålet om, hvordan lovgivning og regler ser ud i andre EU-lande er derfor underordnet. Problemet ligger andre steder.

I Danmark har vi en kommunalt drevet vandforsyningssektor, der er forskelligartet. Nogle steder er det private selskaber, der ejes af forbrugerne, der står for det lokale vandværk, andre steder er det helt offentligt drevet.

For begge modellers vedkommende gælder ”hvile-i-sig-selv-princippet”. Det betyder, at de penge, der måtte tjenes på at drive vandforsyning skal geninvesteres. Der må ikke trækkes en fortjeneste ud til aktionærer. Det princip er et afgørende forsvar mod kommercialisering af vandforsyning i Danmark.

En række regler i servicedirektivet, kan underminere den måde at drive vandforsyningen på.

Den første barriere er, at virksomhederne skal kunne opnå ret til at etablere sig og levere tjenesteydelser ”på hele det nationale område” på én gang, medmindre Kommissionen og siden domstolen vurderer, at der er ”et tvingende alment hensyn”, der berettiger, at der skal søges tilladelse flere steder, dvs. i de enkelte kommuner.

Måske vil det allerede under behandlingen af en ansøgning om tilladelse komme op, hvilken form selskabet må have. For i princippet er alle danske vandværker non-profit-virksomheder, og hvis den danske model skal bevares, må også udenlandske virksomheder, der vil ind på området, skulle operere på den betingelse.

Men det er netop et af de krav, der ikke uden videre kan stilles til en virksomhed. For ”…krav om, at tjenesteyderen skal have en bestemt virksomhedsform” (Servicedirektivet, artikel 15, stk. 2, litra b), f.eks. et ”non-profitorgan,” er ikke uden videre tilladt.

Der er faktisk hele to artikler, der spænder ben for denne model. For der må heller ikke stilles krav, der ”forbeholder bestemte tjenesteydere adgangen til den pågældende servicevirksomhed på grund af virksomhedens særlige karakter” (Servicedirektivet, artikel 15, stk.2, litra d).

Så hvis servicedirektivet træder i kraft i omtrent den form det har, med eller uden oprindelseslandsprincippet, så kan det være et spørgsmål om tid før vandforsyningen i Danmark er overtaget af udenlandske vandforsyningsselskaber.

Denne problemstilling er foreningen af danske vandværker, DANVA, selvfølgelig opmærksom på. I foreningens høringssvar understreger DANVA, at den ikke ønsker vandforsyningssektoren åbnet for konkurrence.

Der er nu ikke tvivl om at vandforsyning er omfattet af direktivet. For mens vandforsyning er eksplicit undtaget for oprindelseslandsprincippet, så er vandforsyning ikke nævnt i den lille gruppe sektorer, der er helt undtaget (Servicedirektivet, artikel 17, stk.4 og artikel 2, stk. 2).

Men DANVA slår i første omgang koldt vand i blodet pga. en af Kommissionens betragtninger i direktivets forklarende bemærkninger.

Her skriver Kommissionen, at ”selv på de områder, hvor direktivet finder anvendelse, berører det ikke medlemsstaternes frihed til at bestemme, hvad de ønsker at betragte som forsyningspligtydelser, og hvordan disse skal fungere.”

DANVA beder i sit høringssvar om en uddybning af, hvad denne frihed består i. Og det er forståeligt.

For i princippet vil Folketinget kunne beslutte at gøre den danske vandforsyningssektor fuldstændigt offentligt drevet. Det vil hverken direktivet eller traktaten kunne hindre. Og sådan skal Kommissionens bemærkning forstås.

Men i samme øjeblik, der er et privat engagement i sektoren, og den enten er forbrugerejet eller privat ejet, vil direktivets regler gælde. Og det er tilfældet i Danmark.

Derfor kan direktivet snildt føre dansk vandforsyning et stykke hen ad vejen mod kommercialisering af vandforsyningen.

Flere storcentre

Direktivets betydning for den offentlige sektor har været et hedt emne i mange EU-lande siden forslaget så dagens lys. Men direktivet får også konsekvenser på mange andre områder, der også er vigtige. Lad os tage byplanlægning.

Der var en del storm om Kolding Byråd, da byrådet uden om de almindelige procedurer gav Bilka tilladelse til at opføre et stort dagligvarehus uden om de gældende regler.

De lokale småhandlende var rasende, og sagen røg op til regeringsniveau. Her endte sagen med, at Justitsminister Lene Espersen gav tilladelse til opførelsen.

Men i kølvandet på sagen, sagde hendes eget partis formand, Økonomi- og Erhvervsminister Bendt Bendtsen, at tiden er inde til at sige stop:

”Jeg vil ikke bare give los. Det Konservative Folkeparti vil ikke have landet klistret til med flere betonklodser og kunstige plasticbyer langt fra bymidten. Jeg vil være garant for, at vi ikke får en ny bølge af disse gigantcentre, der kvæler alt liv i lokalsamfundene” (Morgenavisen Jyllandsposten, 25. juni 2005).

Står Bendt Bendtsens ord til troende, gør han klogt i at arbejde for at få ændret servicedirektivet.

Storcentre har længe været kontroversielle mange steder i Danmark, dels fordi de ofte er en stor trussel mod små lokale forretninger, dels fordi de ofte lægger beslag på værdifulde arealer i byernes udkanter, og fordi storcentre erfaringsmæssigt øger biltrafikken, fordi flere og flere handler langt væk, frem for lokalt.

I første halvdel af 1990’erne var mange danske kommuner i færd med at planlægge storcentre. Det tog et sådant omfang, at det gav alvorlige bekymringer blandt småhandlende, og blandt politikere.

Det var baggrunden for den del af planloven, der ofte kaldes detailhandelsloven, der blev vedtaget i 1997. Et flertal i Folketinget besluttede at fastlægge et loft for, hvor store butikker, der måtte opføres.

Loftet for dagligvarebutikker blev sat til 3.000 m2, og den størrelse måtte ikke overskrides af kommunerne medmindre de kunne give særlige grunde til det, f.eks. et voksende kundeunderlag.

Der var to hovedbegrundelser for loven. Dels at bevare bykerner med et vist handelsliv og butikker, som ellers ville blive udkonkurreret af fremvæksten af storcentre. Dels at undgå en stærk stigning i biltrafikken. Erfaringer fra Sverige viser, at fraværet af begrænsninger på opførelse af storcentre, fører til stærkt øget biltrafik.

Den lov vil kunne underkendes af servicedirektivet.

For når et land beslutter sig til at lægge begrænsninger på antallet af storcentre, bliver det sværere for udenlandske supermarkeder at komme ordentligt ind på det danske marked.

Men kan man overhovedet forestille sig, at nogen ville bruge det argument mod loven om storcentre, at den skulle være diskriminerende?

Ja. Det kan man forestille sig. For der er fortilfælde.

Da den amerikanske supermarkedskæde Wal-Mart begyndte at lægge planer for, hvordan kæden kunne komme ind på det britiske marked, anså de netop den britiske planlov, der minder om den danske, for at være den største hindring (jf. George Monbiot: Captive State – The Corporate Takeover of Britain, Pan Books, 2001, s. 200).

For mens de fire store britiske supermarkedskæder Sainsbury, Tesco, Safeway og Asda allerede havde opført storcentre flere steder, så er det svært at få lov til at opføre nye. Og det kan man åbenbart opfatte som konkurrenceforvridende.

Det gjorde i hvert fald det britiske Office of Fair Trading, OFT, der er et officielt statsligt organ, der skal sikre forbrugernes interesser ved at fremme ”kraftig konkurrence” (se www.oft.gov.uk). OFT indberettede i april 1999 den britiske planlov for det, der svarer til Konkurrencerådet. For som OFT udtrykte det:

”Antallet af områder til nye butikker svinder, og det giver de eksisterende butikker en fordel…Disse forhindringer for etablering….hindrer den virkning, nye konkurrenter kunne forventes at have” (pressemeddelelse fra Office of Fair Trading, 8. april 1999).

Rådet kom ikke med konkrete forslag til ændring af planloven, men vurderede, at planloven ikke fremmede forbrugervalg og konkurrence (Government News Network, 10. oktober 2000).

Denne problemstilling har været vendt og drejet mange gange under debatten om servicedirektivet.

Ved en enkelt lejlighed har en repræsentant for Kommissionen vurderet, at den danske planlov ikke ville blive berørt. Men det skete mundtligt ved et lukket møde for danske organisationer, og sådan en løs tilkendegivelse har ikke den store værdi.

Derfor har flere danske organisationer, f.eks. HK-Handel og Danske Samvirkende Købmænd, bedt den danske regering om et klart tilsagn om, at planloven ikke bliver berørt. Det fremgår af de to foreningers høringssvar til direktivet.

Det tilsagn vil regeringen ikke kunne give uden at direktivet ændres.

Barriererapporten levner ingen tvivl om, at ”kvantitative begrænsninger” af den karakter, der ligger i planloven, er vigtige at få fjernet for at sikre det indre marked for ”distribution”.

I rapporten beskriver Kommissionen f.eks. offentlige myndigheders brug af en række kriterier, når det skal vurderes om en virksomhed kan få tilladelse til at operere. Blandt de kriterier Kommissionen udpeger som noget, der giver ”retsusikkerhed” på distributionsområdet, er ”indvirkning på den eksisterende handel”.

Den slags ”kvantitative begrænsninger” angribes hele seks steder i Barriererapporten (Barriererapporten, s. 16, 18, 45, 47, 51 og 52), og selve direktivet er forfattet, så der ikke er plads til den side af planloven.

I England som i Danmark vil servicedirektivet derfor kunne bruges af store supermarkedskæder til at sætte sig igennem over for myndighederne. For når amterne skal udstikke rammerne for lokalplanlægningen indgår vurdering af markedsgrundlaget som noget helt centralt.

Og det må de ikke, hvis servicedirektivet træder i kraft. Artikel 14, stk. 5 er ikke til at misforstå. Den forbyder ”anvendelse af en økonomisk test, der består i at gøre tilladelsen betinget af, at der kan påvises et økonomisk behov eller en markedsefterspørgsel, at evaluere den pågældende form for virksomheds potentielle eller aktuelle økonomiske virkninger eller at vurdere dens formålstjenlighed i forhold til den kompetente myndigheds planlagte økonomiske mål.”

Også artikel 15 om de krav, der kan blive forbudt, kan lægge hindringer i vejen. For ifølge denne artikel, kan det være forbudt at fastsætte ”kvantitative eller territoriale begrænsninger, navnlig i form af begrænsninger fastsat på grundlag af befolkningstallet.”

Så konsekvensen af servicedirektivet kan let blive, at en central del af planloven, der skulle sikre et handelsliv i bykernerne og holde biltrafikken lidt i ave, må vige af hensyn til det indre marked.

En håndsrækning til Arriva

Selskaber som Arriva, der står for tog- og busdrift mange steder i Danmark, må se servicedirektivet som en kærkommen håndsrækning. I de forhandlinger Arriva har haft med staten, og der har været en del, kunne Arriva have haft mange trumfer i ærmet.

Direktivet dækker nemlig også transportområdet i det omfang, det ikke er omfattet af andre direktiver. Og da der endnu ikke er vedtaget et direktiv om togtransport med passagerer, er dette område dækket af servicedirektivet.

Arriva hører til de selskaber, der kom ud af det engelske privatiseringseventyr på jernbaneområdet med skrammer i renomméet.

Da de britiske jernbaner blev privatiseret af den konservative regering i første halvdel af 1990’erne, og konsekvenserne var alvorlige. Servicen blev forringet og sikkerheden røg i bund. Det britiske eksempel blev et skrækeksempel for alle europæiske lande.

Arriva spillede en kedelig birolle, da selskabet i februar 2000 fik overtog flere ruter i det nordlige England, og fik en rundhåndet betaling for det - over en halv milliard kroner mere end det selskab, der havde drevet ruterne tidligere.

Men Arriva levede alligevel ikke op til kontrakten. Selskabet manglede togførere og fjernede derfor 100 daglige afgange fra sit skema (jf. Christian Wolmar: Broken Rails – How Privatisation Wrecked Britains Railways, Aurum, 2001, s. 200).

Den historie bringer minder om 2002-2003, hvor Arriva overtog flere midtjyske togruter og pludselig manglede togførere. Det førte til en tid med store forringelser af den offentlige transport. Besøgende eller beboere i Viborg måtte vænne sig til, at samtlige togafgange kunne være aflyst eller gennemføres i bus.

Det kunne jo inspirere til at stille forhåndskrav om, hvor meget personale et selskab skal have til rådighed, hvis det skal overtage en rute.

Men den slags krav hører til blandt de mange, der skal evalueres, og måske forbydes (Servicedirektivet, artikel 15, stk. 1, litra f). Måske - hvis Trafikministeriet kan dokumentere, at der er tvingende grunde til det, og hvis Kommissionen forbarmer sig - kan kravet godkendes. Måske ikke. Svaret fra Kommissionen kunne være, at folk da bare kan køre i busser, som selskabet stiller til rådighed, hvis det kniber. Så nogen tvingende grund foreligger måske ikke i Kommissionens øjne.

Og skulle Danmark insistere indædt, kan Kommissionen i sidste instans få vedtaget en præcisering, der kan vedtages ved kvalificeret flertal, eller måske ligefrem føre en traktatbrudssag ved EF-domstolen.

Blandt de andre regler i direktivet, Arriva kan gøre brug af, er forbuddet mod at fastsætte maksimums- eller minimumspriser (Servicedirektivet, artikel 15, stk. 1, litra g). De kan faktisk forsøge at bruge begge dele, for krav om faste priser af den ene eller den anden art, hører til de krav, der skal evalueres af Kommissionen.

Hvis det anerkendes, at der er tvingende grunde til at fastholde en form for prisstyring, er intet ændret. Hvis ikke, så går togpassagerer en uvis fremtid i møde.

For når et selskab som Arriva byder på en togrute, har selskabet interesse i at undervurdere, hvad det vil koste for selskabet at løfte opgaven. Og beregninger fra Trafikministeriets side om, hvor meget det mindst vil koste, hvis buddet skal være troværdigt, kan afvises med henvisning til direktivet.

Når først Arriva har fået ordren, kan selskabet begynde at sætte priserne op, og det kan blive svært for Trafikministeriet at gøre noget ved. Medmindre ministeriet kan overbevise Kommissionen om, at der er tvingende grunde til, at priserne skal holdes i bero.

Miljø efter laveste fællesnævner

I det ovenstående er der brugt eksempler fra hverdagen som illustrationer. Nogle af dem udvalgt fordi de er særligt aktuelle.

Når talen kommer på, hvad direktivet vil betyde for miljøregulering, kan vi gøre det enkelt ved at overlade ”mikrofonen” til Miljøministeriet, der som en række andre ministerier har vurderet direktivets betydning for dansk lovgivning. Følgende små eksempler er taget herfra.

- Miljøministeriet forudser, at direktivet vil få ”meget omfattende konsekvenser for hele kemikalielovgivningen samt bryde nogle helt grundlæggende principper for denne regulering.”

Det sker, hvis direktivet betyder, at tjenesteydelser leveret af en udenlandsk virksomhed skal følge oprindelseslandets regler. Ministeriet skriver ligefrem, at direktivet vil have ”uacceptable miljø- og sundhedsmæssige konsekvenser” for Danmark, fordi ”der er en lang række af reglerne, der reflekterer et særligt højt dansk beskyttelsesniveau i forhold til beskyttelse af miljø og sundhed.”

Reglerne, der refereres til, handler om anvendelse, salg, opbevaring og anvendelse.

- De eksisterende EU-direktiver på affaldsområdet er minimumsdirektiver. Dvs. de fastlægger nogle minimumsstandarder for, hvor store hensyn, der skal tages til miljø og sundhed ved bortskaffelse af affald.

Men da servicedirektivet også gælder for affaldshåndtering, kan oprindelseslandsprincippet tilsidesætte minimumsdirektiverne.

Ifølge Miljøministeriet kan det betyde at ”de danske regler for indsamling, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald” sættes ud af kraft, og ”laveste fællesnævner” vil træde i stedet for minimumsregler.

- Hvis et selskab bliver sat til at fjerne giftig jord, f.eks. fra en byggegrund, så skal selskabet sikre sig, at jorden ikke kommer til at give anledning til skadelig virkninger på grundvand, menneskers sundhed eller grundvandet.

Ifølge Miljøministeriet ”bortfalder denne pligt” for udenlandske selskaber, hvis direktivet vedtages.

Miljøministeriet nævner flere andre eksempler, f.eks. om bortskaffelse af elektronisk affald.

Smarte ejendomsmæglere

Dansk Ejendomsmæglerforening hører til de foreninger, der er moderat kritiske over for direktivet.

Foreningen skriver, at for ”almindelige mennesker er ejendomshandel den største og mest vidtrækkende økonomiske disposition, private foretager. De foretager den kun en enkelt eller nogle få gange i deres liv. I øvrigt er ejendomshandel for private et forhold af fundamental velfærdsmæssig betydning” (Dansk Ejendomsmæglerforenings høringssvar til servicedirektivet).

Foreningen peger på loven om omsætning af fast ejendom, og bedyrer, at loven er en ganske udmærket forbrugerbeskyttelseslov. De frygter, at servicedirektivet vil føre til ”ringere beskyttelse af forbrugerne” og ”lavere faglige standarder for branchen”.

Denne skepsis er velbegrundet. Men gældende dansk lov er jo ikke nødvendigvis perfekt. Det kan et eksempel illustrere.

Sommeren 2005 blev temmelig varm for det succesrige ejendomsmæglerpar Peter Norvig og Hanne Nørriisgaard.

Det kom frem, at Hanne Nørrisgaard havde indgået købsaftaler på luksuslejligheder i København i nybyggeriet Sadolin Parken. 46 købere havde sat deres underskrift på papiret, og regnede med at kunne indfri aftalen en tid efter. Hanne Nørrisgaard havde derimod i stilhed undladt at skrive under, og i takt med at priserne på byggeriet steg, annullerede hun aftalerne (jf. telegram fra Ritzaus Bureau 19. juli 2005).

Hun og hendes mand var nemlig medejere af nybyggeriet, og det havde de ikke fortalt de glade købere. Peter Norvig sad på daværende tidspunkt i bestyrelsen for det ejendomsselskab, der har opført byggeriet. Denne dobbeltrolle som både mægler og delvist sælger var de 46 købere ikke blevet informeret om.

Sagen vakte politisk røre.

Nok er ejendomsmæglere ikke upartiske, men repræsentanter for sælger. Alligevel må Nørrisgaard og Norvig siges at have placeret sig i en dobbeltrolle, der fik betydning for, hvordan de håndterede salget.

Det fik mange politiske partier til at kræve handling. Om nødvendigt en ændring af loven.

”Man kan ikke have ejendomsmæglere med dobbeltroller. I virkeligheden er de jo så ikke mæglere, men sælgere. Derfor må de ikke have økonomiske interesser – hverken helt eller delvist”, sagde Det konservative Folkepartis boligordfører Jakob Axel Nielsen (Politiken 21. juli 2005).

Forslaget om at forbyde den slags dobbeltroller fik støtte fra SF og Socialdemokraterne, mens andre udtalte, at de ville overveje det positivt.

Også den slags lovforslag kan servicedirektivet få en indflydelse på. Kommissionen har nemlig fra et tidligt tidspunkt i processen haft blikket på visse medlemslandes tilbøjelighed til at indføre begrænsninger på ”tværfaglighed”.

I Barriererapporten skriver Kommissionen:

”En række aktiviteter i forbindelse med tjenester er underlagt regler, der skal sikre uafhængighed og selvstændighed mellem forskellige aktiviteter ved at forhindre, at de udøves samtidig. Forskellene mellem de nationale regler på dette område kan have en meget begrænsende virkning, da de forhindrer eksport til en anden medlemsstat af en knowhow, der netop består i at opfylde en kundes forskellige ønsker på en tværfaglig, innoverende og billigere måde” (Barriererapporten, s. 19).

Men mener Kommissionen også, at denne tværfaglighed kan være af den type, som Nørrisgaard og Norvig udviste?

Ja. Kommissionen bruger følgende eksempel til at illustrere problemet med medlemsstaternes hindring af tværfaglighed:

”I en medlemsstat er det f.eks. forbudt for ejendomsmæglerfirmaer at udføre andre erhverv som f.eks. ejendomsforvaltning…” (Barriererapporten, s. 19).

Denne bekymring for manglen på tværfaglighed, som Kommissionen altså mener er skadelig for det indre marked, er blevet udmøntet i direktivets artikel 30, der indledes på følgende måde:

”Medlemsstaterne påser, at tjenesteydere ikke underkastes krav, der forpligter dem til udelukkende at udøve én bestemt form for virksomhed, eller som indskrænker deres mulighed for at udøve flere former for virksomhed alene eller sammen med andre tjenesteydere”.

Skulle det danske folketing beslutte sig for, at det kun er muligt at undgå gentagelser af Nørrisgaard-sagen ved at forbyde ejendomsmæglere at have direkte interesser i det byggeri, de skal sælge, kan servicedirektivet komme i vejen, hvis det vedtages i sin nuværende form.

Enron-skandalen og advokaters uafhængighed

Et tilsvarende problem med direktivet og branchens uafhængighed kan findes blandt advokater.

Advokatrådet har været mere end almindelig grundig i sine høringssvar til Økonomi- og Erhvervsministeriet om direktivet, og et af de problemer, rådet har behandlet indgående handler om de danske regler om, at advokatselskaber kun må drive advokatvirksomhed, og ikke f.eks. indgå i samarbejde med revisorer, også kaldet MDP-samarbejde.

Denne regel, der står i retsplejeloven, sætter Advokatrådet stor pris på, fordi den sikrer en vis fagetik. I sit første høringssvar skriver Advokatrådet:

”Da kravet er indsat for at sikre selskabets uafhængighed af uvedkommende interesser ved udøvelse af advokatvirksomheden af hensyn til klienten, går Advokatrådet ud fra, at §124, stk. 1, 2. pkt. vil kunne opretholdes.”

Det er en problemstilling, der har været diskuteret meget i de senere år. Mange troede, at Enron-skandalen i USA, og en dom ved EF-domstolen havde sat et punktum for den historie, men nu genoplives den af servicedirektivet.

Det handler ikke mindst om de konsulentvirksomheder, der gerne vil dække alle tre vigtige former for konsulentvirksomhed for private virksomheder: Virksomhedskonsulentbistand, revision og juridisk bistand.

I flere år pressede ”de fem store” konsulentvirksomheder, dvs. Price Waterhouse Coopers, KPMG, Ernest & Young, Arthur Andersen, og Deloitte og Touche, på for at få mulighed for at yde konsulentvirksomhed på alle tre felter (se artiklen ”Spoilt for Choice,” The Economist, 5. juli 2001). De fem var længe dominerende på det globale marked for konsulentvirksomhed.

I slutningen af 1990’erne havde alle disse selskaber ambitioner om at styrke de dele af virksomheden, der bedrev juridisk bistand.

Det var ikke så let, som det kan lyde, for mange advokater og politikere var enten skeptiske eller direkte modstandere af at blande de tre former for konsulentbistand sammen i samme virksomhed.

Advokater, mente mange i f.eks. det amerikanske advokatråd, skal bevare en uafhængighed af interesser, der er uvedkommende for juridisk bistand. I en tid rasede en debat både i USA og Europa om de såkaldte MDP-firmaer (Multi Disciplinary Partnerships).

En sag i Holland fik for alvor debatten til at løfte sig.

Det var da det hollandske advokatsamfund, dvs. sammenslutningen af advokater, bad om at få skredet ind over for nogle advokatselskaber, der havde indgået partnerskab med hhv. Arthur Andersen og Price Waterhouse Coopers.

Det førte til en sag ved EF-domstolen, der blev vigtig. For ifølge de hollandske regler kan advokatsamfundet sætte en stopper for den slags partnerskaber. Men virksomhederne satsede på, at de hollandske regler stred mod traktaten og førte sag ved domstolen.

Den tabte virksomhederne i februar 2002 i en dom, der fastslog medlemslandene, at medlemslandene skal kunne fastsætte regler for at sikre ”en passende udøvelse” af advokatvirksomhed (EF-domstolens presse- og informationsafdeling, pressemeddelelse 15/02, dom i sag nr. C-309/99, 19. februar 2002).

Dommen faldt på et tidspunkt, hvor mange var optaget af MDP-spørgsmålet.

For Enron-skandalen i USA havde brat MDP-giganten Arthur Andersen ud i stormvejr.

Den 2. december 2001 meldte det store amerikanske energiselskab Enron ud, at firmaet var gået konkurs. Set ude fra havde Enron ellers længe været et kernesundt og profitabelt foretagende.

I 2000 meldte selskabet om salg for over 100 milliarder dollars, det ene regnskab efter det andet havde vist store fortjenester, og selskabet havde længe ekspanderet til både andre brancher og andre verdensdele.

Men i december 2001 viste regnskaberne sig at være fulde af manipulation. De havde længe skjult en astronomisk gæld.

Revisionen af regnskaberne stod selskabet Arthur Andersen for. Og det blev kendt, at da konkursen var under opsejling, begyndte firmaet at makulere dokumenter om Enrons økonomi.

Firmaet fik tildelt et banesår, og røg helt ud af den store liga. I dag taler man derfor ikke om ”de fem store”, men kun om ”de fire store” (Price Waterhouse Coopers, Ernst & Young, KPMG, og Deloitte og Touche).

Arthur Andersen tabte ikke mindst på troværdigheden. For hvad kunne få selskabets revisorer til at godkende det ene regnskab for Enron efter det andet? Kunne det hænde, at Arthur Andersens revisorer var påvirket af, at Enron betalte store beløb til firmaet for andre former for rådgivning?

Enron-skandalen ændrede præmisserne for debatten om MDP-firmaet, og en større kritisk bevågenhed om farerne ved at blande også advokatbistand sammen med andre former for rådgivning satte sine spor.

For hvordan vil advokater fra et MDP-firma begynde at arbejde, hvis deres indtjening bliver afhængig af at reglerne bøjes? Eller vil revisorer blive påvirket af, at deres kunder betaler deres selskab for f.eks. juridisk bistand?

I juli 2002 indførte USA’s Kongres nye regler, der forbyder MDP-firmaer at lave både revisionsarbejde og yde juridisk bistand til samme kunder (se artiklen ”Back to Basics”, The Economist, 15. november 2003. Artiklen beskriver også, at de ”store fire” fik kolde fødder efter Enron-skandalen og skruede langt ned for ambitionerne om at ekspandere på juridisk bistand).

Og dommen fra EF-domstolen fra februar samme år gav altså Holland ret til at bevare begrænsningerne for advokaters virksomhed. Og så skulle man jo tro, at debatten om advokater og MDP-firmaer var slut.

Men efter at have fulgt debatten i 2004 om servicedirektivet i nogle måneder, måtte Advokatrådet i Danmark konstatere, at det kunne de ikke gå ud fra.

Både dokumenter fra EU’s ministerråd, og i øvrigt også den danske regerings egen analyse af direktivets konsekvenser for dansk lovgivning, viste efterhånden, at direktivet bestemt kan underminere den slags regler, der skal sikre advokaters uafhængighed.

Af denne og andre grunde endte Advokatrådet med at sende et ekstra høringssvar til ministeriet med besked om, at rådet foretrækker en fuldstændig undtagelse af advokater fra direktivet (Høringssvar fra Advokatrådet af 13. januar 2005).

Og med en vis ret. For i Økonomi- og Erhvervsministeriets egen foreløbige opgørelse over direktivets konsekvenser for dansk lovgivning, står der bl.a:

”Medmindre det gældende forbud imod MDP i advokatbranchen kan retfærdiggøres…vil direktivforslaget kunne indebære, at MDP-forbuddet ikke vi kunne opretholdes” (Økonomi- og Erhvervsministeriets vurdering af direktivets konsekvenser for dansk lovgivning ).

Fire kendetegn ved katten i sækken

Der kan siges meget mere om direktivets konsekvenser. Ovenstående er kun nogle historier, der skal illustrere direktivets måder at sætte grænser for, hvor meget, der kan gribes ind over for markedet, hvis direktivet vedtages i den nuværende form.

Strengt taget er der behov for en omfattende rapport om konsekvenserne i hver eneste servicesektor for at få det fulde overblik. Men selv med nok så mange sider til rådighed, vil det være umuligt at beskrive konsekvenserne hele vejen rundt.

Det skyldes at meget i direktivet er overladt til forskellige aktørers fortolkninger, og vil være afhængig af i hvor høj grad virksomheder og regeringer vil gøre sine økonomiske interesser gældende. Dels fordi teksten er meget uklar, dels fordi en stor del af den konkrete udmøntning af direktivet i medlemslandene først afgøres efter en forhandlingsproces, der først afsluttes et par år efter direktivets vedtagelse.

Vi bliver med andre ord bedt om at købe katten i sækken. Men vi kan sige meget om dyret alligevel.

Der er fire hovedproblemer i direktivet:

Det første er, at direktivet vil underminere overenskomstsystemet i flere medlemslande, herunder Danmark, og vil føre til ”social dumping”.

Det andet er, at direktivet vil betyde, at offentlige ydelser, herunder velfærdsydelser, i højere grad skal fungere på markedsbetingelser, og at det offentliges muligheder for at planlægge af hensyn til velfærd og folkesundhed vil blive forringet.

Det tredje er, at standarder og regler på en række områder, f.eks. miljøområdet, vil blive udsat for et ”ræs mod bunden”, når medlemslandene bliver sat under pres af oprindelseslandsprincippet. Sænkes standarderne ikke, ligger virksomhedsflugt og truer.

Det fjerde er, at demokratiet amputeres. Når regler på det store serviceområder skal diskuteres i fremtiden, vil der på forhånd være lagt en stram ramme om handlingsrummet. Først skal det undersøges om servicedirektivets markedsdiscipliner er overholdt. Er der tvivl om det, skal Kommissionen og de andre medlemslande have mulighed for at gøre indsigelse. Særligt hvis andre medlemslande mener at have økonomiske interesser, der kan komme i klemme.

Europæisk aktionsdag

Endnu er intet afgjort. I skrivende stund venter vi spændt på, hvad Europa-Parlamentet beslutter. For i denne sag har Europa-Parlamentet faktisk en vis indflydelse. Dernæst er det det store spørgsmål, hvordan medlemslandene stiller sig.

I øjeblikket er det planen, at medlemslandene skal beslutte sig i november. Der er mange ændringsforslag, også mange omfattende ændringsforslag på bordet. Men der er også en stor fare for, at rigtig ubehagelige dele af direktivet står tilbage, når processen er slut.

En af måderne, mange søger at undgå det på, er ved at vise den brede modstand i sidste time. Mange mener, at med en indsats nu, kan det lade sig gøre helt at besejre det inden direktivets endelige behandling.

Et af de store skridt er en europæisk aktionsdag mod servicedirektivet den 15. oktober.

Kenneth Haar er forfatter til hæftet Under bekvemmelighedsflag - om konsekvenserne af EU’s servicedirektiv, der er udgivet af Tænketanken Ny Agenda.

Hæftet kan rekvireres gratis på sekretariatet@nyagenda.dk eller downloades på www.nyagenda.dk.