CO2-kvotehandel virker ikke

Handelssystemet med CO2-kvoter er en teoretisk konstruktion om, at markedsmekanismen kan bruges til at regulere CO2-udledning. I praksis står og falder resultatet med en række højst usikre, ydre forudsætninger om, hvor højt loftet sættes, hvor mange »gratis kvoter«, der udledes, samt prisniveauet på kvoterne.

Erfaringerne viser, at de ydre forudsætninger medfører, at handel med CO2-kvoter i praksis er en ineffektiv vej til reduktion af CO2-udledning i forhold til brug af afgifter på fossile brændstoffer. Systemet fungerer snarere som en afledningsmanøvre i forhold til effektive tiltag såsom afgifter på fossile brændstoffer og/eller på CO2-udledning.

Handel med CO2-kvoter: Et er teori, noget andet praksis
Med Kyotoaftalen i 1997 indførtes bl.a. mulighed for handel med CO2-kvoter som et middel til nedbringelse af CO2-udledning. Systemet vil formentlig ikke blot blive videreført, men yderligere udbredt. Desværre, for erfaringerne med systemet fra EU er stærkt problematiske, hvor systemet næppe kan siges at have bidraget væsentligt til at nedbringe CO2-udledningen.

Foto: Mark Knudsen/Monsun.

Tværtimod har stærke interesser i erhvervslivet indtil nu brugt henvisning til systemets teoretisk set gode sider til at bremse for mere effektive tiltag såsom indførelse af høje afgifter på fossile brændstoffer på EU- eller nationalt plan.

Ideen i systemet med handel med CO2-kvoter handler om at bruge markedsmekanismen til at give virksomhederne økonomisk incitament til at nedbringe deres CO2-udledning gennem indførelse af mere energieffektiv og renere teknologi. Det sker ved, at der fastsættes et samlet loft for CO2-udledning, som opdeles i et antal kvoter. Virksomhederne forpligtes så til at anskaffe sig CO2-kvoter svarende til deres udledning.

Det springende punkt er nu, at ved ekstra udledning af CO2 udover de tildelte kvoter skal virksomhederne ud og købe ekstra kvoter, hvorved de skulle blive interesseret i at investere sig ud af CO2-udledning gennem indførelse af mere energieffektiv og/eller renere teknologi (Jf. Det miljøøkonomiske Råd: Miljø og økonomi 2009).

På papiret er kvotehandelssystemet altså en tilsyneladende smuk konstruktion, hvor markedsmekanismen så at sige automatisk løser problemet. Og forslaget er da også tydeligt inspireret af nyliberalistiske strømninger i den økonomiske teori og disses dyrkelse af markedet som universalløsning.

Men ligesom denne dyrkelse af markedet baserer sig på en teoretisk model om det perfekte marked, hvor virkelighedens markedsøkonomi er noget andet og mindre ufejlbarligt, så er og bliver også forslaget om kvotehandel som midlet til reduktion af CO2-udledning i høj grad en skrivebordsøvelse.

Problemet er nemlig, at denne konstruktion står og falder med en række ydre forudsætninger i forhold til markedet for CO2-kvoter – forudsætninger, som meget let kan få en karakter, som i praksis helt gennemhuller systemet i praksis.

Helt afgørende er for det første nemlig, hvor højt det samlede loft for CO2-udledning sættes fra politisk side. I den forbindelse er det også væsentligt, hvor mange undtagelser fra loftet politikerne bevilger gennem uddeling af gratis kvoter til udvalgte sektorer og virksomheder.

Afgørende er for det andet, hvorledes prisen sættes per kvote. Det afhænger dels af den politiske fastsatte basispris per CO2-kvote, men afhænger dels også af den økonomiske udvikling og dermed af den løbende efterspørgsel efter og/eller manglende efterspørgsel efter CO2-kvoter.

EU’s kvotehandelssystem

Systemet har siden 2005 været afprøvet i EU.

Her har el- og fjernvarmeproduktion samt virksomheder med stor procesudledning af drivhusgasser (fx cement-, jern/stål og kemikalieindustri) på EU plan været omfattet af EU’s kvotehandelssystem (ETS) (jf. Dansk Energi: Energibeskatningens rolle).

Kvotehandelssystemet indebærer et samlet loft for CO2-udledninger i EU for alle omfattede virksomheder, kombineret med et krav om at virksomhederne skal erhverve sig kvoter svarende til deres egne udledninger.

I første fase 2005 til 2007 uddeltes kvoterne gratis indenfor det totale loft. Fra 2008 til 2012 uddeler de involverede nationer minimum 90 pct. af de nationale CO2-kvoter gratis til de omfattede virksomheder. Maksimalt 10 pct. må bortauktioneres. Hvis en virksomhed ikke har opbrugt alle dens CO2 kvoter, kan de sælges indenfor EU.

Danmarks årlige udledningsloft for de kvoteomfattede sektorer var i perioden 2005 til 2007 fastsat til 33,5 mio. tons CO2 og for perioden 2008 – 2012 til 24,5 mio. tons (Dansk Energi: Energibeskatningens rolle, s. 17).

Fra 2012 er reglerne endnu ikke endeligt fastlagt, men der er foreslået en opstramning, således at det samlede loft reduceres med 20 pct. i forhold til 2005. Endvidere skal kvoter efter 2013 ikke gives væk, men købes. Uddelingen af gratiskvoter udfases over en årrække gradvist.

Erfaringerne med EU’s kvotehandelssystem

EU’s kvoteregulering har hidtil ikke været overvældende effektiv til at reducere CO2-udledning.

Ineffektiviteten i kvotereguleringen hænger sammen med stramheden i kvotepolitikken eller rettere manglen herpå. I 2005 uddeltes kvoter, der lå over de faktiske emissioner de foregående år. Som udtryk herfor lån prisen på kvoter tæt på 0 i den første tildelingsperiode 2005 til 2007.

Resultatet blev, at der stik mod hensigten ikke skete nogen reduktion i det samlede CO2-udslip fra de europæiske virksomheder (jf. Nielsen, Jørgen Steen: »Det bliver stadig billigere at forurene med CO2«. Information, 17/1-09).

I anden tildelingsperiode fra 2008 til 2012 blev der fra EU-kommissionen dog strammet noget op, således at antallet af kvoter lå under niveauet for emissioner fra før kvotesystemet startede.

Fra 2012 har det været planen, at der skulle ske en yderligere stramning, hvilket skulle resultere i en langt højere kvotepris og dermed et langt større incitament til reduktion af energiforbrug og CO2-udledning, jf. nedenstående figur, hvor de gule streger angiver antal kvoter (allowances) og de blå streger kvotepris (Nielsen, Jørgen Steen: Prisen på CO2- kvoter i frit fald. Information 17/1-09).

Figur: EU’s kvotepolitik

Kilde: Dansk Energi: Energibeskatningens rolle, s. 17

For kvotesystemets tredje fase vedtog EU i december godt nok også, at kvoterne fra 2013 i højere grad skal betales af virksomhederne. I sidste ende blev betalingsprincippet dog udvandet, så industrivirksomheder først i 2027 når op på at skulle betale for alle kvoter.

Imidlertid er kvoteprisen i 2008 igen i systemets andet, justerede periode fra 2008-2012 faldet voldsomt. Ved årsskiftet 2009 noteredes prisen på en CO2-kvote på den europæiske kvotebørs et hidtidigt lavpunkt på 12,50 euro for retten til at udlede ét ton CO2 – i sommeren 2008 toppede prisen på 30 euro (Nielsen, Jørgen Steen: Prisen på CO2- kvoter i frit fald. Information 17/1-09).

Figur: Udviklingen i CO2 kvote prisen juni 2008 til dcecember 2009 (Euro)

Kilde: Martini, Jakob og Hansen, Jimmy: »Topmøde skal rede kriseramt kvotesystem«. Børsen 7. dec. 09

Beregninger viser, at prisen skal ligge over 25 til 35 euro, før der er væsentligt incitament til at investere i energieffektivisering og/eller renere teknologi, fx i vedvarende energi. Udviklingen i kvoteprisen har altså ikke medført noget incitament i denne retning.

Og det kan ikke forventes at blive bedre. Et sådant lavt prisniveau som aktuelt udtrykker jo, at der er et større udbud af kvoter end efterspørgsel. Det må derfor forventes, at der også i 2012 vil være flere kvoter og et højere kvoteloft end de faktiske udledninger. Den situation opstod, som beskrevet, også i EU-systemets første fase fra 2005-07 og førte til en kvotepris på nul og CO2-markedets reelle kollaps.

Effekten vil være stærkt ødelæggende i forhold til den tilsigtede energibesparelse. Kvotesystemet vil hermed have ringe om overhovedet nogen reducerende effekt i forhold til det aktuelle, faktiske energiforbrug på kraftværker og i tung industri.

Hvis der er for mange kvoter i systemet, bliver CO2-prisen lav, og så er incitamentet til egne CO2-reduktioner lav – det billigste er bare at købe kvoter.

Mange nye projekter med vedvarende energi vil blive standset. Også projekter med nye gasfyrede anlæg, der er meget mere effektive end kul, vil blive sat i stå. Vi vil se energiselskaberne køre deres gamle, klimabelastende kraftværker længere, end de ellers ville have gjort.

Konsekvensen kan blive, at EU i 2020 kun vil nå 45 procent af sit mål for vedvarende energi i elsektoren (ibid).

Alternativ

Fra nyliberale økonomer og fra elselskaberne, herhjemme organiseret i Dansk Energi, er hidtil foregået en kraftig kampagne for kvotehandelssystemet, som bruges som argument for, at nationale afgifter på fossile brændstoffer og på el-produktion ikke hjælper. Det har tjent som skjold imod afgiftsforhøjelser, som ville reducere efterspørgslen på fx el – og dermed elselskabernes afsætning. (Der er dog muligvis en ændring på vej, idet fx også DONG på det seneste har peget på, at kvoteprisen er for lav).

Man har fra økonomer og elselskabers side henvist til, at under et kvotehandelssystem vil nationale afgifter blot betyde, at prisen på CO2-kvoter falder og dermed flytter efterspørgslen et andet sted hen, idet så kan udlandske virksomheder købe kvoter billigere og dermed øge deres udledning.

Men denne argumentation bygger på, at markedet for CO2-kvoter fungerer efter teorien. Som fremgået af gennemgangen af erfaringerne fra EU har det ikke været tilfældet, ikke mindst på grund af alt for stor kvoterigelighed.

Kvotehandelssystemets på papiret teoretisk fuldkomne konstruktion har ikke blot ikke fungeret i henhold til at reducere CO2-udledning, men også fungeret som en afledningsmanøvre i forhold til mere effektive tiltag såsom højere energiafgifter, idet man har henvist til kvotehandelssystemet og afventet, at dette ville fungere og på sigt løse problemerne. Hvilket som vist ikke er sket.

Hermed bliver afgifter det væsentligste alternativ. Afgifter vil fungere bedst, hvis der lægges en international høj afgift på fossile brændstoffer og også bedre, hvis det fx indføres i hele EU. Men i mangel af bedre vil også nationale afgifter have bedre resultater end et i praksis ineffektivt kvotehandelssystem.

Henrik Herløv Lund er økonom, cand. Scient. Adm

Henrik Herløv Lund har skrevet rapporten: Grøn skattereform (57 s.), der kan downloades på hans hjemmeside, www.henrikherloevlund.dk