Kommentar: Et skridt frem og et tilbage er lige langt

Så kom den – aftalen mellem regeringen og Kommunernes Landsforening (KL) om kommunernes økonomi 2010. Hovedpunkterne i det aftalte er:

1. Kommunerne får 5 mia. mere i 2010 forhold til 2009 til at øge anlæg og investeringer. Hermed kan de kommunale investeringer løftes til 20 mia. kroner. i 2010.

2. Kommunerne får i 2009 0,8 mia. kroner i budgetudvidelse plus fritagelse af for nedregulering af bloktilskuddet i 2009med 1,4 mia. i øgede statslige refusionsudgifter på det specialiserede socialområde.

3. Kommunerne udgifter til service løftes med 0,5 mia. kroner. Endvidere får de 0,4 mia. kroner mere i 2011 til den omdiskuterede madordning i daginstitutioner.

Fremrykning af investeringer på anlægsområdet

Der har i forhandlingsforløbet været meget fokus på de kommunale anlæg. KL har gennem rapporten »Fundament for fremtiden« dokumenteret, at der er et betydeligt investerings- og vedligeholdelsesefterslæb på i alt 21 mia. kroner over perioden 2009-2013 (jf. KL: Fundament for fremtiden, del I, s. 3). Det er navnlig indenfor navnlig skoler, daginstitutionsbygninger samt infrastruktur, at efterslæbet har kunnet konstateres.

Foto: Garbriela Manzur/Monsun.

Efterslæbet er udtryk for, at ikke blot VK-regeringen, men før den også SR-regeringen i årevis har nedprioriteret offentlige investeringer.

For at indhente efterslæbet har KL foreslået, at investeringsniveauet i de kommende 4 år skulle løftes til omkring 21 mia. kroner fra det aktuelle niveau på 15-16 mia. kroner.

Aftalen imødekommer et stykke hen ad vejen kommunernes krav. I hvert fald er der med »Aftale om kommunernes økonomi 2010« givet mulighed for at igangsætte anlæg i størrelsesordenen 20 mia. kroner i 2010, som giver en tiltrængt opdatering af kommunale anlæg og bygninger.

Kommunerne har imidlertid ikke fået den ønskede langsigtede aftale om et vedvarende årligt investeringsløft frem til 2013. Tværtimod er delvist tale om, at de i 2010 øgede investeringer finansieres mod, at kommunerne senere får færre midler til at investere.

Det skyldes, at 2 mia. af investeringsløftet i 2010 er finansieret ved at fremrykke midler indenfor regeringens såkaldte »kvalitetsfond«, der som led i kvalitetsreformen og regeringens 2015-plan årligt afsætter 2 mia. kroner i de kommende år til kommunale investeringer på ældre-, dagtilbuds-, folkeskole- og kulturområderne (jf. Finansministeriet: Budgetoversigt august 2008, indledning ). Konkret er der flyttet 2 mia. kroner fra 2013 til 2010.

Set langsigtet er investeringsløftet for op mod halvdelens vedkommende en omrokering af investeringsmidler indenfor Kvalitetsfonden og 2015-planen, ligesom aftalen ikke giver kommunerne det ønskede flerårige løft i anlægsrammen.

Samlet må det dog anerkendes, at aftalen i 2010 på anlægssiden betyder et skridt fremad for kommunerne og for den kommunale velfærd.

Utilstrækkelig forbedring for kommunal service

Billedet er derimod noget anderledes, hvad angår kommunernes driftsudgifter til service.

Befolkningsudviklingen vil i 2010 diktere stigende kommunale (og regionale) serviceudgifter, idet der i 2010 bliver 17.000 flere danskere end i 2009 (jf. Danmarks Statistiks befolkningsprognose). Det er navnlig er antallet af ældre over 65 år, der forventes at stige, hvilket vil medføre øgede udgifter på ældreområdet i kommunerne og på sundhedsområdet i regionerne.

Skal den nuværende standard per borger i kommunal service fastholdes, kræver denne befolkningsudvikling, at kommunerne generelt tilføres mellem 0,4 og 0,5 mia. kroner yderligere til driften (jf. Offentligt Ansattes Organisationer: Regeringens økonomiforhandlinger om 2010. www.oao.dk). Aftalen om kommunernes økonomi indebærer lige netop også, at kommunernes »udgifter løftes med 500 mio. kr i 2010 til service« (Aftalen, side 8).

Her skal det imidlertid for det første tages med i betragtning, at aftalen andetsteds giver 10-15 kommuner med udsigt til at stå »i en særlig vanskelig økonomisk situation i 2010« ekstraordinær tilladelse til »en justering af den kommunale indkomstskat indenfor en samlet ramme for 500 mio. kr« (side 10).

I denne forbindelse hedder det i aftalen, at »halvdelen af den aftalte kommunale skattestigning indgår i finansieringen af det aftalte udgiftsniveau for kommunerne under et« (side 10). Med andre ord er halvdelen af de 500 mio. kroner til service i kommunerne øremærket til højst 15 kommuner og går således uden om resten af de 98 kommuner.

De øvrige 83 til 88 kommuner skal dele de resterende 250 mio. kroner i serviceløft i 2010, hvilket kan tvinge dem til besparelser for at finansiere den demografisk betingede udgiftsvækst.

Hertil kommer for det andet, at kommunerne generelt i de senere år har oplevet en kraftig udgiftsvækst på det specialiserede sociale område med handicappede voksne og socialt udsatte børn.

I 2009 forventer kommunerne at overstige budgetterne med omkring 1,5 mia. kroner og i 2010 forventes merudgifter i størrelsesordenen 1 mia. kroner. Derfor havde KL for 2009 og 2010 samlet ønsket at få 2,5 mia. kroner. yderligere på området.

Her får kommunerne i 2009 en budgetudvidelse med 800 mio. kroner. Endvidere vil regeringen »søge tilslutning til at undlade at regulere kommunernes bloktilskud [ned, red.] med 1,4 mia. kr« fordi de statslige merudgifter til den centrale refusionsordning i 2009 ligger højere end forudsat i aftalen for 2009.

For 2009 vil kommunerne få dækning for merudgifterne, men herefter skal rammen så holdes i 2010 og udgiftsstigningen bremses. Det må naturligvis komme an på en prøve, men kan vise sig mere end vanskeligt de senere års kraftige udgiftsstigninger på området taget i betragtning.

Det må derfor vurderes, at kommunerne her i 2010 kan blive tvunget til at finansiere fortsatte merudgifter på det sociale område gennem nedskæringer på de øvrige velfærdsområder.

Endelig skal kommunerne ifølge aftalen for det tredje samlet effektivisere den kommunale service for 1 mia. kroner i 2010, hvoraf kommunerne selv skal finde halvdelen og regeringen skal anvise effektiviseringsmuligheder for resten. Det uanset, at der efter regeringens justering af aftalestyringen og indførelse af individuelle sanktioner mod kommuner, der overskrider udgifts- respektive skatterammer i 2008 og 2009, har været tale om ganske omfattende besparelser i kommunerne for at undgå at udløse sanktionerne (jf. Mette Langager: »Kommunalt sanktionssystem har stor effekt«, 21.05.08 og Jens Krogstrup: »Sparekniven svinges i kommunerne«, FTF. 25.09.2008).

Om midler til opdatering og fornyelse af den kommunale service (nye tilbud, bedre kvalitet) er der ikke tale om i aftalen om kommunernes økonomi 2010.

Aftalen giver som anført i et vist omfang dækning for stigende udgifter til det sociale område og ældreområdet, men næppe i tilstrækkeligt omfang i 2010 og må derfor samlet vurderes at give en fortsat meget stram driftsøkonomi i kommunerne og dermed anledning til fortsat hård økonomistyring og fortsatte servicebesparelser.

FOA har for nylig foretaget et rundspørge blandt landets borgmestre. Undersøgelsen viste, at kommunerne samlet manglede 3 mia. kroner for at undgå nedskæringer – også på de borgernære områder som ældreplejen og børneområdet. Undersøgelsen viste, at hver tredje kommune især har brug for penge til ældreområdet, og hver fjerde kommune har brug for penge til børneområdet.

Det tager den nye økonomiaftale ikke højde for .

Der er tale således tale om, at aftalen om kommunernes økonomi opprioriterer anlægsinvesteringerne på bekostning af den kommunale borgernære service.

Aftalen kan på service- og driftsområdet næppe kaldes et skridt fremad for kommunerne, men må snarere vurderes som det modsatte.

Kursjustering i forhold til 2015-planen

Det interessante spørgsmål i forbindelse med dette års forhandlinger om kommunernes økonomi har været, hvorvidt regeringen i lyset af den økonomiske krise og udsigterne til kraftigt stigende ledighed samt med et kommunalvalg senere på året har villet gå på kompromis med 2015-planen og øge det offentlige forbrug ikke mindst i kommunerne for at stimulere beskæftigelsen

2015-planen dikterer, at den årlige gennemsnitlig realvækst i det offentlige forbrug i perioden 2009 til 2013 skal reduceres til 0,9 procent. Det er nærmest en halvering i forhold til perioden 2002-2008, hvor væksten lå på omkring 1,6 procent (jf. Henrik Herløv Lund: 2015-planen – Sikring af velfærden? Og af økonomien? www.henrikherloevlund.dk).

Det er i sig selv en kraftig opskrift på en udhuling af den kommunale velfærd, idet det kræver en årlig stigning på 1,2 til 1,3 procent, hvis det offentlige forbrug blot skal modsvare den demografiske udvikling med flere ældre på pension.

Hertil kommer, at regeringen selv på forhånd har beslaglagt størstedelen af den tilladte (begrænsede) vækst til globaliseringspulje, trepartsaftaler og kvalitetsreform (jf.. Martin Madsen: »2015-plan gør kommunerne til sorteper«, AE–rådet, september 2007). Der er således ifølge planen kun et meget begrænset økonomisk råderum til øgede udgifter at forhandle om for kommuner og regioner under et ved de årlige aftaleforhandlinger.

Planen har derfor i 2008 og 2009 kombineret med et folketingsflertals indførelse i 2008 af et sanktionssystem for kommuner, der overtræder regeringens rammer, medført omfattende besparelser i de kommunale velfærdsydelser (jf. Henrik Herløv Lund: »Kommunale aftaleforhandlinger – Langsom nedsmeltning af velfærden og det kommunale selvstyre?« og »Aftale om kommunal økonomi 09: Kommunerne tvinges til omfattende besparelser i velfærden«, www.henrikherloevlund.dk).

Aftaleforhandlingerne med kommunerne for 2010 må her vurderes at repræsentere en taktisk betonet kursjustering i forhold til 2015-planen, men ikke i en størrelsesorden, så den må betragtes som opgivet.

Der er snarere tale om, at regeringen frem til efterårets kommunalvalg har ønsket at tage vinden ud af sejlene for oppositionens pres for fremrykning af offentlige investeringer af hensyn til beskæftigelsen.

Men indrømmelsen er begrænset, fordi Socialdemokraternes vækstplan talte om at øge offentlige investeringer for 32 mia. i 2009 og 2010, mens regeringens med forhøjelsen af rammen for 2009 i Forårspakke 2.0 og i aftalen om kommunernes økonomi for 2010 samlet har øget de kommunale investeringer med ca. 7 mia. kroner (plus afledte virkninger for kommunerne i 2010 af forliget om »grøn transportpolitik«).

2015-planen er justeret, men så lidt som muligt. Det tyder på, at regeringen vil genoptage planen i fuldt omfang, hvilket vil kræve, at de aktuelle forbedringer frem til 2015 kompenseres gennem velfærdsbesparelser senere, enten i kommunerne eller på de offentlige overførsler.

2015-planen har imidlertid ifølge regeringens egne opgørelser allerede et hul i de offentlige finanser på omkring 16 mia. kroner. Som følge af bankpakker og regeringens andre tiltag overfor krisen samt nu aftalen om kommunernes økonomi må det nu vurderes at ligge i størrelsesordenen 20 til 30 mia. kroner.

Regeringens taktiske kursjustering kan derfor senere blive efterfulgt af krav om omfattende besparelser på kommunal velfærd og/eller på de offentlige overførsler.

Henrik Herløv Lund er økonom, cand.scient. adm.