Alt for længe har tilhængerne af udliciteringer og ”frit valg” fået lov at sætte dagsordenen om den offentlige sektor i Danmark. Frit valg strategier sætter individets isolerede valg i centrum og gør borgerne til forbrugere på et (quasi) marked. Den offentlige sektor skal reduceres den til en DJØF-ledet koncern ,der skal styre kontrakter med et hav af private firmaer, der leverer ”ydelser”. ”Frit valg” er desværre ofte også lig med frit fald for fælles og solidariske løsninger på samfundets udfordringer – og en vækst i kontrolbureaukratiet 

Der er imidlertid ingen grund til blot kustodeagtigt at forsvare de  gamle centralistiske løsninger, hvor fagbureaukratier styrede. Et alternativ går gennem Europa, og det kommer fra Latinamerika. Navnet er Participatorisk Budgetlægning (PB). Indholdet er en radikal form for deltagerdemokrati, som i byer som Porto Alegre og Belo Horizonte i Brasilien og for eksempel Sevilla i Spanien har ført til bedre, mere socialt afbalancerede løsninger og aktiveret borgergrupper som ellers ofte er marginaliserede i den demokratiske proces. 

Direkte og inklusivt demokrati

Participatorisk Budgetlægning (PB) er en deltagerdemokratisk beslutningsproces, som giver borgerne direkte kontrol over anvendelsen af en del af de offentlige midler. Borgerne deltager direkte i planlægningsprocesser, som fører til artikuleringen og realiseringen af projekter, som løser dagligdags problemer for selvsamme borgere. Det offentliges og politikernes opgave er at hjælpe processen på vej, sørge for midler og realisere projekterne, når de en gang er vedtagne.

Brugt på den rigtige måde kan PB føre til øget inklusion af normalt underprivilegerede grupper, øget fokus på sociale og bæredygtige løsninger på almene problemer og mere effektiv anvendelse af offentlige midler. Samtidig aktiverer det borgerne og udvikler deres forståelse for de politiske og økonomiske muligheder.

Mange steder har PB fælles træk med rådsdemokratiske tanker fra socialistiske og anarkistiske strømninger fra begyndelsen af forrige århundrede. Alle de nyere eksperimenter med PBs moder er den sydbrasilianske by, Porto Alegre (se fx Rebecca Abers: Inventing Local Democracy fra 2000). PB beslutningsprocessen blev her organiseret som en årlig cyklus, hvor alle borgere i byen lokalt diskuterer, hvilke behov der skal løses. Herefter udpeger man delegerede, som tager lokalområdets beslutninger med til diskussion med andre delegerede fra andre dele af byen. De delegerede er ansvarlig overfor de grupper, som har udpeget dem og kan således ikke lave studehandler med andre uden, at disse er godkendt af deres base i lokalområdet.

Beslutningsprocessen ender med et forslag til samlet plan for de dele af budgettet, som PB kontrollerer – i Porto Alegre primært anlægsopgaver.

Fordelingsnøgle sikrer social retfærdighed

De folkevalgte, repræsentative politikere i Porto Alegre vedtager PB processens plan og organiserer dens realisering. Realiseringen af planen overvåges herefter af de aktive i PB processen. Desuden har bystyret forlods vedtaget en fordelingsnøgle ud fra en slags objektive behovskriterier: antallet af børn i byens distrikter, mængden af boliger og veje uden væsentlige installationer og med andre former for mangler, veje og anden infrastruktur i dårlig stand (fx uden asfalt), etc. 

De fleste PB processer i Latinamerika og mange i Europa har PB i Porto Alegre som forbillede og inspirationskilde. PB skaber generelt empowerment, dvs. en øget grad af selvkontrol og indflydelse især blandt borgere som normalt er underrepræsenteret i demokratisk sammenhæng. Således fandt man i en undersøgelse, gennemført af bystyret i Porto Alegre, at både kvinder og borgere med under gennemsnitlige indkomster var overrepræsenterede i PB processen (Præsenteret i rapporten Quem é o público do Orçamento Participativo 2000, udgivet af Porto Alegres bystyre i 2002).

De behovsbestemte fordelingskriterier har formentlig været medvirkende til dette resultat i Porto Alegre. De fattige bor jo sjovt nok i områder med mange mangelsituationer. Når man prioriterer behovet her, øges motiveringen for at deltage i de fattige områder.

Men PB har også bidraget til empowerment på andre måder. Borgerne har fået indsigt i og kontrol med væsentlige forsyningsområder så som vand, og har herigennem formået at etablere en effektiv og socialt afbalanceret forsyningssituation – vand er således som følge af en PB beslutning billigere for små, fattige forbrugere end for de store industrier.  PB har også bidraget til at skabe gennemsigtighed i den offentlige administration og hermed modvirket korruption og misbrug af offentlige ressourcer. Generelt har PB resulteret i en omprioritering af offentlige midler fra smarte prestigeprojekter (som de store entreprenører, som udførte projekterne havde mest gavn af)til mere lavpraktiske lokale projekter, som direkte har gavnet især fattige og underprivilegerede grupper.  

Som kontrast kan det nævnes, at en privatisering af vandforsyningen i Buenos Aires ikke har givet samme positive effekter mht. empowerment og effektivitet. Antallet af boliger med rindende vand og især med kloakering er steget markant mere i Porto Alegre end i Buenos Aires, og I modsætning til Porto Alegres socialt afbalancerede priser får netop store industrier rabat på deres vandforbrug i Buenos Aires.

Empowerment og kvalitet

Lignende resultater ses i Europa. I Sevilla, hvor PB blev indført af en nyvalgt koalition bestående af PSOE (Spaniens socialdemokratiske socialistpart) og IU (Izquierda Unida, det forenede venstreparti) i 2003, har PB således resulteret i øgede midler til lokalt forankrede projekter og til projekter som fremmer multikultualisme, tolerance, social retfærdighed og lighed mellem kønnene – det sidste som resultat af centralt fastlagte kriterier, der fremmer projektforslag fra PB med disse dimensioner.

De fleste steder kan PB også fungere som et idelaboratorium, som aktiverer ressourcer og specialviden i befolkningen som ellers er utilgængelig for de traditionelle beslutningstagere. Lokale borgere har en større og dybere viden om dagligdagens problemer og har også ofte nye og gode ideer til hvordan disse kan løses. Sådanne erfaringer kendes faktisk fra et PB lignende forsøg i småskala i Kolding. Her førte borgerinddragelse til en mere effektiv politik til bekæmpelse af ungdomskriminalitet gennem etablering af lokalt forankrede projekter, som brugerne følte ejerskab til, og som de aktivt bidrog til at realisere.

I Rom bydelen Municipio IX er det en eksplicit målsætning, at PB skal føre til afdækning og artikulation af behov og ideer, som ellers ikke let får adgang til den politiske beslutningsproces. Her kan alle, som er bosat eller arbejder i bydelen deltage, og processen er organiseret, så der er rig mulighed for at diskutere og udvikle projektideer. Valgte delegerede sørger for at bringe forslagene videre til vedtagelse.

Fare for manipulation

Men der er også faldgrupper, som skal undgås, hvis målsætningen er at skabe reel empowerment og fornyelse af det demokratiske engagement. Ifølge den danske journalist, Anne Kjær Skovgaard, viser erfaringerne fra et PB lignende projekt i den britiske by, Manton, at man bør starte småt. Man bør ikke udlægge et større beløb end det er muligt at investere indenfor et år, og resultatet af projektet skal være synligt for de borgere, som er engagerede i processen. Desuden skal der være gennemsigtighed, så processen ikke bliver præget af mistillid fra starten.

Ikke alle disse kriterier er blevet overholdt i de her omtalte PB projekter i Porto Alegre, Sevilla eller Municipio IX. I Porto Alegre, som er en by på størrelse med København, bestemte PB over ca. 60 % af byens budget. Både i Sevilla og Municipio IX var beløbene mindre, men dog betydelige. I Municipio var processen præget af nogen usikkerhed, fordi distriktet ikke havde egenkontrol over midlerne, men udgjorde en del af Roms samlede økonomi og derfor var afhængig af hvad man tildelte fra centralt hold – men typisk kunne PB råde over hvad der svarede til ca. 20 % af det samlede budget for bydelen. 

Der synes således at være meget som taler for, at et rigeligt budget i sig selv ikke er en hindring for empowerment og demokratisering. Men at processen bør generere synlige resultater indenfor en overskuelig tidshorisont er også en erfaring man har gjort sig i Porto Alegre. Det første år var det vanskeligt at mobilisere borgerne til at deltage. Der var meget skepsis. Brasilien var kun lige på vej ud af diktaturet, og korruption og mistillid meget udbredt. Tilmed så det en overgang ud til at der ikke var offentlige midler, der kunne adminisreres af PB processen. Dette blev dog løst (ved at forbundsregeringen allokerede midler fra forbundsniveauet til lokaladministrationerne i landet), og da borgerne i byen så, at man havde fået gennemført projekter der, hvor der havde været størst mobilisering, spredte deltagelsen sig til de øvrige dele af byen også.

Men PB har flere udfordringer end synlige resultater og overskuelighed. I Pariserforstaden Morsang-Sur-Seine hvor man også har man etableret et PB med betydelige økonomiske midler til rådighed, er det ifølge Julien Talpin[1], som har forsket i PB, diskutabelt om processen reelt har ført til empowerment. Det er der to årsager til. For det første styrer de valgte politikere møderne. Disse bruger deres større viden om de diskuterede sagsforhold til at styre diskussionerne. Samtidig tages beslutnignerne som regel ved konsensus, og der føres ikke referat, hvilket betyder at afvigende synspunkter ikke bliver kendt i en større offentlighed, hvorfor uenigheder og konflikter skjules.

Noget lignende ses i den indiske pendant til PB, Pancayati Rai, som af nogle beskrives som blot endnu en platform, hvor de politiske partier kan bekrige hinanden.

I de tre øvrige omtalte eksempler på PB, Porto Alegre, Sevilla og Municipio IX i Rom spiller partierne en tilbagetrukken rolle i OP processen. I Municipio IX ledes møderne af en ekstern non-profit organisation, Progetto Sensibilizzando. Valgte politikere og ansatte i administrationen fortrækker ikke at deltage. I Sevilla stemmer man om forslagene, men valgte politikere kan ikke stemme. Møderne bruges ikke til egentlige debatter – her præsenteres forslagene og så stemmes der. Diskussionen foregår forud for de lokale møder i medier og andre steder. Dette begrænser mødernes evne til at integrere og udvikle nye løsninger, men da valgte politikere som nævnt ikke har stemmeret på disse møder, er det også en effektiv hindring for at samme politikere sætter sig på beslutningsprocessen.

PB i København?

PB er deltagerdemokrati i stil med det rådsdemokrati, anarkister og socialister diskuterede for 100 år siden. Men PB er ikke tænkt som erstatning for det repræsentative demokrati – det er et supplement. Brugt på den rigtige måde kan PB imidlertid bidrage væsentligt til at øge inklusion og empowerment i vores samfund. PB kan ændre prioriteringerne og sætte borgernes behov før de politiske eliters, samtidig med at PB kan føre til bedre projekter og mere effektiv og retfærdig udnyttelse af de offentlige ressourcer.

Forudsætningen herfor er, at processen bliver gennemsigtig, og at det er klart fra starten, at man har rådighed over noget økonomi, således at den proces man deltager i, er mere forpligtende end blot en rådgivningsproces. Det er afgørende, at PB kan tage beslutninger, og at disse realiseres indenfor en overskuelig tidshorisont, så deltagerne kan se, at deres indsats var det værd. Endelig er det helt afgørende, at de valgte, professionelle politikere blander sig udenom selve PB processen. Også når PB beslutter noget, som politikerne måske ikke lige gik ind for.

PB er realiseret i byer af varierende størrelser. Porto Alegre, hvor det hele startede, er som nævnt en by på størrelse med København. Hvis man indfører en variant af PB i hovedstaden og tager højde for de ovenfor nævnte faldgruber, kan der blive tale om en reel folkeliggørelse af demokratiet på en helt anden måde end det var tilfældet ved bydelsforsøget i slutningen af 1990erne. PB kan være et middel til at sikre at det offentliges ressourcer aktiveres til fordel for socialt bæredygtige løsninger på byens problemer. Allerede i dag er i de områdebaserede indsatser og i de Københavnske lokaludvalgs arbejde spirer til planlægningsformer, der har ligheds træk med PB. Men det er netop kun spirer. Der er behov for noget mere – for noget, som kan blive starten på en ny vision for lokaldemokratiet

Lad os få noget international udsyn ind i kommunalvalgkampen!