Spareøvelse forklædt som inklusion

Ligesom reformen af førtidspension og fleksjob forsøges også børne- og undervisningsminister Christine Antorinis lovforslag om tilbageførsel af store dele af specialundervisningen til folkeskolen solgt som noget positivt – i dette tilfælde som bedre inklusion.

Og ligesom førtidspensionsreformen er de smukke hensigtserklæringer også ved lovforslaget om inklusion et dække over en spareøvelse og krasse forringelser.

Hvis lovændringen som angivet i forbindelse med lovforslaget skal tjene til bedre inklusion af svage elever, kræver det at ressourcerne fra besparelserne på specialundervisning mindst følger med eleverne over i folkeskolen. Dvs. at det vil kræve omfattende investeringer i og en oprustning af selve folkeskolen. Men lovforslaget lægger ikke op til flere, end ikke uændrede ressourcer, men til færre.

Og der lægges op til ringere undervisning, idet man nydefinerer specialundervisning som støttebehov på 9 timer om ugen eller derover. Hermed vil 50.000 elever fremover kun få adgang til langt mere begrænset støtte og hjælp.

Men hertil kommer, at i det omfang, der fra regeringen afsættes ressourcer til kommunerne til specialundervisning, er der hermed ingen sikkerhed for, at kommunerne også faktisk bruger dem på de svage elever ovre i normalundervisningen.

Og når regeringen generelt strammer de økonomiske rammer for kommunerne, lægger den hermed også op til, at økonomiske hensyn skal dominere endnu mere. For det er jo det samme som at diktere kommunerne fortsatte massive velfærdsbesparelser, som det samtidig med lovændringerne gøres endnu lettere at rette mod specialundervisningen.

Alt peger således på, at lovændringerne omkring specialundervisningen netop er en spareøvelse - modsat hævdet fra undervisningsministeren og KL.

1. Udgifter til specialundervisning ER store og stigende.

Der er ingen diskussion om, at udgifterne til specialundervisning i folkeskolen er betydelige.

Den samlede specialundervisning kostede i skoleåret 2008/09 i alt omkring 13 mia. kr.

Det er især specialklasser og specialskoler (segregerede undervisningsformer), der med udgifter på op mod 8 mia. kr. står for op mod 2/3 af de samlede udgifter, mens almen specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand i folkeskolen (inkluderende undervisningsformer) kun står for op mod 2 mia. kr eller op mod 1/5 af de samlede udgifter.

 Tabel: Udgifter til specialundervisning og fordeling heraf folkeskoleåret 2008/09.

Det modsatte gælder fordelingen af de omkring 84.000 elever, der årligt modtager specialundervisning. Heraf modtog i 2008/09 lidt over 51.000 elever almen specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand indenfor selve folkeskolen.

Mens knap 33.000 elever modtog undervisning i særlige specialklasser eller på specialskoler. Godt 40 % af eleverne i specialklasser og specialklasser bruger hermed over 80 % af midlerne til specialundervisning, mens op mod 2/3 af eleverne ”kun” koster 1/5 af midlerne.

Det skyldes imidlertid, at det overvejende er de særligt krævende og ”tunge” elever med læse- og skrivevanskeligheder og/eller med indlæringsvanskeligheder, der henvises til specialklasser og specialskoler. Det må også anerkendes, at udgifterne til specialundervisning er steget i forhold til udgifterne til almenundervisningen og som andel af de samlede skoleudgifter.

Det er her navnlig udgifterne til specialskoler og specialklasser, der er steget i forhold skoleudgifterne som helhed. I 2002 udgjorde disse udgifter omkring 8 % af de samlede skoleudgifter, men i 2010 omkring 13 %.

2. Årsagerne til stigning – sygeliggørelse eller større viden?

Det kan ikke diskuteres, at udgifterne til specialundervisning er store og stigende i forhold til udgifterne til almenundervisningen og udgifterne til folkeskolen i det hele taget. Der synes heller ikke at være uenighed om, at de hyppigste indberettede henvisningsårsager til specialundervisning handler om læse- og skrivevanskeligheder og generelle indlæringsvanskeligheder.

Og at stigningen ikke er kommet indenfor området med børn med klassiske handicaps som fx. syns- eller hørehæmning eller udviklingshæmning. Men derimod er kommet indenfor de såkaldte AKT-elever, der står for en stor del af stigningen dvs. børn der har problemer med adfærd, kontakt og trivsel.

 Figur: Udgifter til specialskoler + specialklasser i % af samlede skoleudgifter.

Derimod har der hersket en meget væsentlig diskussion om årsager hertil og drivkræfterne bag denne udvikling.  Et ”yder”-synspunkt er fremført af den tidligere borgerlige regerings foretrukne pædagogiske og undervisningsmæssige ekspert, professor ved DTU, Niels Egelund. Egelund har talt om en ”stigende diagnosticering og sygeliggørelse af almindeligt forekommende problematikker … og normale variationer af menneskelig adfærd”. 

Og Egelund peger på en uheldig koalition mellem fagfolk og forældre som drivkraften bag udgiftsstigningerne. Han mener, at forældre gerne vil have sat en diagnose på deres børn, hvis poden en problematisk. Dermed bliver forældrene og hjemmet frikendt for at have gjort noget forkert og får samtidig en direkte adgangsbillet til hjælp fra det offentlige.

Sat lidt på spidsen skulle stigningen i behovet for specialundervisning med andre ord handle om forældre, som ikke formår eller tager sig tid til at tage sig af og opdrage deres børn ordentligt og om børn, som dermed udvikler sig til ”problembørn”. Og hvor det er nemmere og bekvemmere at vælte problemet over på skolen og det offentlige.

Hvorfor de benytter sig af fagfolks trang til ”diagnoser” - og måske deres interesse i at få flere midler til deres område - til at lægge billet ind herpå.

Men selvsamme Egelund har erkendt, at det ved elever, der modtager specialundervisning, drejer sig om ”… børn, man tidligere overså, sendte udenfor døren eller anså for mærkelige.” Hvilket er det samme som at sige, at børnenes problemer for så vidt er reelle nok, de blev bare ikke opdraget eller overset eller slet og ret fortrængt tidligere.

Men i dag BLIVER disse problemer – heldigvis burde man da sige – i langt større udstrækning opdaget takket være større viden både hos fagfolk og hos forældre. Men hermed er der altså ikke tale om tale om magelighed og forkælethed, som antydet af Egelund.

Andre fagpersoner peger også i sidste retning. Fx på, at elever der henvises til specialundervisning sjældent kun har ét problem (en diagnose), og at problemerne kan udvikle sig (forværres), hvis der ikke sker behandling.

Konklusionen er, at behovet for specialundervisningen især handler om børn med indlærings- og læse- og skrive- mm.- vanskeligheder, og at stigningen i henvisning især er sket for børns vedkommende, der har problemer med adfærd, kontakt og trivsel.

Det stigende antal henvisninger synes også at være udtryk for en øget opmærksomhed fra fagfolk og forældre på vanskeligheder/sygdom, som man tidligere overså eller slet og ret tog for givet, at sådan var de. Men denne øgede opmærksomhed er ikke udtryk for uformåenhed eller magelighed hos forældrene og for ”ekspansionstrang” hos fagfolk, men for større viden om reelle adfærdsproblemer problemer hos børn og unge.

Adfærdsproblemer som ofte er sammensatte og komplekse og ikke bare kan kureres med ”en kærlig, men fast hånd” fra forældre og skole, men som kræver behandling for at forebygge forværring og udvikling af mere alvorlige lidelser.

Flere diagnoser er altså IKKE udtryk for sygeliggørelse, men for at flere sygdomme er dukket op til overfladen og er blevet erkendt ligesom behandlingsmulighederne også er blevet bedre.

Her er det selvsagt klart, at med bedre viden og øgede behandlingsmuligheder kommer der naturligt en øget tilgang og stigende behov. Hvilket koster på det korte sigt. Men – hvad der ikke høres så meget om i disse tider med akutte lommesmerter hos stat og kommuner – så forebygges på den anden side udvikling af mere alvorlige og mere behandlingskrævende forstyrrelser, hvilket koster endnu mere.

Det er imidlertid Egelunds forholdsvis ”ekstreme” synspunkt, som blev lagt til grund for den tidligere regerings politik på området, formentlig fordi det kunne tjene som begrundelse og legitimering af sparebestræbelser på specialundervisning.

3. Omlægning af specialundervisning hænger samme med økonomisk pres på kommuner.

Udgifter til specialundervisning har været store og stigende. Men det har ikke blot været dette forhold, som har skabt stigende opmærksomhed herpå. Men også det stigende økonomiske pres på kommunerne i almindelighed i de senere år.

Der er økonomiske årsager hertil i form af finans- og gældskrisen og den dermed stigende arbejdsløshed, som har kostet kommunerne skatteindtægter og øger udgifterne. Men der er nok så meget økonomisk-politiske grunde hertil i form af den økonomiske politik, som under VK-regeringen efter indgåelsen af ”Genopretningsaftalen” for kommunerne fra 2011 til 2013 har indebåret nulvækst.

Hvilket i en situation med samtidig voksende behov for offentlige ydelser i takt med en stigende ældrebefolkning har krævet store besparelser i kommunerne. Det kunne i den forbindelse i 2011 konstateres, at der blevet 25.000 færre ansatte i kommuner og regioner under nulvæksten.

Disse besparelser har ikke mindst ramt folkeskolen, hvor kommunerne på få år har nedlagt mere end 4.300 lærerstillinger svarende til 8 % af alle lærerstillinger. Samtidig med, at undervisningen er blevet forringet med flere i klasserne, færre timer og mindre hjælp til de svage elever.

Her har regeringen i samarbejde med ledelsen i Kommunernes Landsforening fra og med kommuneaftalen for 2011 ikke mindst fokuseret på besparelser på specialundervisning.

Kommuneaftalerne har således indebåret, at

• færre elever fremtiden tilbydes specialundervisning
• alene en diagnose ikke skal give ret til specialundervisning
• navnlig tilgangen til specialskoler og - institutioner skal bremses
• man fremover skal have behov for støtte i mindst 9 timer for at blive henvist hertil
• en større del af behovet for hjælp og støtte skal dækkes i de almindelige folkeskoler

Besparelserne på specialundervisning har ikke blot skulle indfri målet om nulvæksten, men har for VK – regeringen også været et middel til – indenfor uændrede økonomiske rammer – at finansiere en folkeskolereform.

4. SRSF – regering videreført nulvækst og besparelser.

Før valget i 2011 havde S + SF med valgprogrammet ”Fair Løsning” gået til valg på en folkeskolereform, der i modsætning til VK s skulle give et løft på 2 mia. til folkeskolen, herunder til indførelse af to lærere pr klasse i indskolingen generelt og loft over klassekvotienter. Også Det Radikale Venstre gik til valg på flere midler til folkeskolen.

Efter valget har regeringen imidlertid udsat folkeskolereformen og generelt videreført VK-regeringens økonomiske politik i bredeste forstand, herunder genopretningsaftalen.

Og regeringen lægger med sin kommende 2020 plan op til fortsatte kraftige besparelser i det offentlige forbrug på omkring 3 til 4 mia. kr. årlig svarende til mellem 6 og 8.000 stillinger årligt.

Besparelserne vil formentlig navnlig ramme kommunerne. Der er altså lagt op til massiv sparepolitik her, hvilket ikke kan undgå at ramme folkeskolen gennem flere skolelukninger, yderligere mange stillingsnedlæggelser, reduktion af timer og øgede klassekvotienter – og gennem ringere støtte til de svage elever.

Denne fortsættelse af VK's stramme økonomiske politik og styring af kommunerne vil selvsagt føre regeringen i retning af også samme politik som VK overfor folkeskolen. Dvs. at der igennem lavere bloktilskud og lavere skatte- og udgiftsrammer spares også på folkeskolen. Hvilket i sig selv vil føre kommunerne i retning af fortsatte lukninger af mindre skoler, fjernelse af lærerstillinger, højere klassekvotienter og færre timer - nøjagtig som under VK-regeringen.

Der vil hermed blive tale om undervisning af ringere standard og kvalitet i folkeskolen i almindelighed, hvilket selvsagt vil blive særligt skæbnesvangert for de svage elever, der som anført har behov for det stik modsatte.

5. Inklusion kræver ressourcer.

Skal lovændringen som angivet i forbindelse med lovforslaget tjene til bedre inklusion af svage elever, kræver det at ressourcerne fra besparelserne på specialundervisning mindst følger med eleverne over i folkeskolen.

Fordi svage elever flyttes fra specialklasser og skoler til almenundervisningen, forsvinder deres særlige undervisningsbehov jo ikke eller bliver mindre. Tværtimod må man forvente, at deres behov for støtte i de former, som folkeskolen kan give dvs. i form af almen specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand vil blive større. 

Skal flytningen af specialundervisning til folkeskolen lykkes i den forstand, at undervisningen for elever med særlige behov skal være lige så god som hidtil, vil det kræve omfattende investeringer i og en oprustning af selve folkeskolen, idet det vil kræve
- overskuelige klasselokaler og lavere klassekvotienter
- to eller flere lærere i mange af de klasser, hvori elever med specialundervisningsbehov placere
- og/eller flere lærere til støtte og specialundervisning.
- uddannelse af AKT – lærere
- og omfattende efteruddannelse af folkeskolens lærere generelt i undervisning af elever med særlige behov
- et offensivt PPR, der står folkeskolen tæt bi med pædagogisk bistand og vejledning
- Og bistår folkeskolen med et intensivt forældrearbejde.

Men undervisningsminister Christine Antorini (S) har bemærkelsesværdigt nok afvist samme eller flere ressourcer til folkeskolen. Allerede heri ligger en tilkendegivelse af, at der ved tilbageførslen af specialundervisningsbørn til folkeskolen bliver FÆRRE ressourcer til specialundervisningsbehovene pr barn.

Skal opgaven med inklusion af svage elever i folkeskolen lykkes, er det afgørende, at det sker uden ringere undervisning for eleverne.  Men lovforslaget lægger op direkte til en sådan ringere undervisning.

Det sker, når man i regeringens lovændring nydefinerer specialundervisning som støttebehov på 9 timer om ugen eller derover. Hermed flyttes 50.000 elever, der hidtil har modtaget specialundervisning i mindre end 9 timer ugentlig, med et pennestrøg ved en rent administrativ foranstaltning flyttes over i almenundervisningen.

Allerede heri ligger for denne store gruppe elever en rent administrativ forringelse, fordi de fremover nu kun vil få adgang til mere begrænset støtte og hjælp.

Men hertil kommer, at i det omfang, der fra regeringen afsættes ressourcer til kommunerne til specialundervisning, er der hermed ingen sikkerhed for, at kommunerne også faktisk bruger dem på de svage elever ovre i normalundervisningen. Det kræver jo, at kommunerne er villige til at geninvestere de penge, som de sparer på specialundervisningen, i støtte og hjælp til de flere svage elever i almenundervisningen.

Men for alle med behov under 9 timer er specialundervisning ikke længere et lovkrav, men noget der vurderes lokalt. Hvilket giver kommunerne mulighed for økonomitænkning. Og når regeringen generelt strammer de økonomiske rammer for kommunerne, lægger den hermed også op til at økonomiske hensyn skal dominere endnu mere. For det er jo det samme som at diktere kommunerne fortsatte massive velfærdsbesparelser, som det samtidig med lovændringerne gøres endnu letteret at rette mod specialundervisningen.

Hvis der ikke investeres tilstrækkeligt i inklusion i folkeskolen, vil det ende som en kortsigtet besparelse. Men intet tyder på sådanne investeringer.  Tværtimod tyder alt på strammere økonomiske rammer for kommuner og specialundervisning. Ligesom lovændringerne selv lægger op til ringere undervisningstilbud til svage elever.  Alt peger således på, at lovændringerne omkring specialundervisning netop er en spareøvelse - modsat hævdet fra undervisningsminister og KL.

6. Lovændring om inklusion er en spareøvelse.

Det lyder som enhver politikers våde drøm, at undervisningsbeparelser skulle give bedre undervisningsresultater. At en spareøvelse skulle give (bedre) inklusion. I realiteten forholder det sig naturligvis ikke sådan.  Alle bliver tabere – også de almindelige elever, folkeskolen. Men naturligvis især de svage elever og deres forældre.

Det hidtidige retskrav: "ens for alle på særlige undervisningstilbud efter behov" bliver nu til individuel vurdering – og dermed vilkårlighed.  I stedet for investering i bedre inklusion får vi nu tvangsinklusion med ringere undervisningstilbud.

Med risiko for at svage elever hermed dømmes til et liv, hvor flere uddannelses- og jobmuligheder end ellers står lukket for dem.

Ja, risikoen for sådanne sygdomsforløb vil stige, hvor vanskelighederne udvikler sig og bliver større og mere komplekse. Det har intet med inklusion at gøre – men nærmere med omsorgssvigt.

Men også almenundervisningen og de almindelige elever taber. For når tilstrækkelige ressourcer ikke følger med, kan man kan så enten prioritere de svage – med det resultat at de almindelige elever får mindre tid og dårligere undervisning.

Eller man kan prioritere almenundervisningen, hvilket vil gøre de svage elever til taberne, som ikke får den nødvendige hjælp og støtte. Da skoleledere og lærere jo er ansvarlige og faglige mennesker vil man nok prøve at tilgodese begge grupper – hvorved alle vil blive tabere.

Og folkeskolen som sådan vil tabe herved. Foren åbenlys risiko er, at ressourcestærke forældre flytter deres børn til andre (privat)skoler og at tendensen til at fravælge folkeskoler – og til at fravælge folkeskolen – forstærkes.

7. Spareøvelse i lyserød indpakning.

Det lyder simpelthen så godt, at besparelser på specialundervisning skulle give bedre inklusion. Men i realiteten forholder det sig ikke sådan. Lovforslaget om inklusion vil kun give formel tvangsinklusion, ikke reel inklusion. Alle – både de svage elever, de almindelige elever og folkeskolen – vil tabe på denne spareøvelse.

Politikerne er selvfølgelig godt klar over, at det i bund og grund er en spareøvelse, som forringer undervisningen og risikerer at tabe de svage på gulvet.  Men de vælger den lyserøde indpakning af spareøvelsen.

Vi har naturligvis her at gøre med spin - forstået som formidling til offentligheden af et andet og mere positivt ind­hold i refor­merne, end der i realiteten er dækning for. Inklusionsreformen fremstår her nærmere som et eksempel på ”nysprog” eller ”designer­sprog” dvs. en sproglig ma­nipulering, der skal camouflere forringelser som forbedringer.

Henrik Herløv Lund, uafhængig økonom – cand. scient. adm. – og velfærdsforsker

Kendt fra Den Alternative Velfærdskommission

Ikke tilknyttet politiske partier eller bevægelser, medlem af centrum venstre.

Den fulde rapport på 74 sider, ink. Resume, illustrationer, noter og dokumentation kan downloades på www.henrikherloevlund.dk/artikler/Specialundervisningstilbageifolkeskolen.pdf

Rapporten udsendes med nyhedsbrevet KRITISKE ANALYSER. Vederlagsfrit abonnement på nyhedsbrevene KRITISKE ANALYSER (om velfærd og økonomi) og KRITISKE DISKUSSIONER (om regering og politik) kan tegnes ved at maile til herloevlund@mail.dk.