Det offentlige anskaffer for ca. 10 mia. kr. IT-systemer årligt[1]. Digitaliseringsstyrelsen modtager regelmæssige rapporteringer over projekter på over 10 mio. kr. Et overraskende stort antal projekter lider under væsentlige forsinkelser og budgetoverskridelser.

Sådan har det været i mange år. Der er blevet tænkt og gjort meget for at forbedre situationen, men der er fortsat mange problemsager, hvoraf en del også får medieomtale.

En af de mere vedholdende forestillinger er, at EU-direktiverne for anskaffelse af varer og tjenesteydelser bidrager til at fremme konkurrencen og sikre kvaliteten og overholdelsen af projekternes tidsplaner og budgetter.

I takt med at reguleringen bliver mere og mere omfattende, er det imidlertid nærliggende at tænke, at det forholder sig lige modsat: at EU-direktiverne tværtimod tvinger bestillerne til at skabe rammer, som er ødelæggende for et frugtbart og konstruktivt samarbejde mellem udbyder og leverandør.

Meget omfattende regler

Som det sikkert vil fremgå af det nedenstående, er der tale om meget omfattende regler og processer, der stiller store krav til udbyderne. Ud over tid og den faglige viden skal udbyderne mestre IT-kompetence, udbudskompetence og juridisk kompetence på højt niveau.

Disse kompetencer er sjældent samlet i én person eller én afdeling, og der er rige muligheder for misforståelser, når der kommunikeres på tværs af faggrænserne.

Hertil kommer så, at selv et enkelt, lille fejlgreb kan føre til en klagesag og efterfølgende annullering af udbuddet eller ligefrem ophævelse af kontrakten med store omkostninger for udbyder til følge – hvorefter han kan starte forfra.

Det er også et problem, at processen er så langvarig. Et EU-udbud tager 3-9 måneder plus den tid, det tager at lave udbudsmaterialet: kravspecifikation, kontraktbilag, udbudsbetingelser m.m. Typisk går der et halvt til et helt år fra arbejdet påbegyndes til en kontrakt er underskrevet, og selve arbejdet kan påbegyndes.

Med den hastige udvikling af IT-metoder, -værktøjer og standarder vil der ofte være nye muligheder, der ikke kan udnyttes, fordi projektet er lagt i faste rammer baseret på det, der var til rådighed, da man igangsatte arbejdet med udbudsmaterialet.

Høje omkostninger

Som konsekvens er det ofte meget bekosteligt at gennemføre et udbud. Selv hvis man er under tærskelværdien[2] og blot skal annoncere opgaven, skal man i praksis forberede sig på at gennemløbe en proces, der svarer til et EU-udbud.

Reglerne er lidt simplere og tidsfristerne lidt kortere, men der er stadigvæk et krav om ligebehandling og gennemsigtighed, så udbyderne er nødt til at forberede sig på noget, der ligner en fuld udbudsproces.

Det virker ikke rationelt, at man som udbyder kan komme til at bruge op mod en halv mio. kr. på at anskaffe et IT-system, der koster en halv mio. kr.! Det er ude af proportioner.

Set fra IT-leverandørernes side er situationen heller ikke favorabel. Ofte indledes et udbud med en prækvalifikation, hvor alle interesserede kan redegøre for deres forudsætninger for at løse den udbudte opgave. Udbyder udvælger et antal – ofte 5 – firmaer, der opfordres til at afgive tilbud.

Der er kun én vinder, taberne har kun haft udgifter. Dem er de nødt til at dække af deres overskud på andre opgaver. I sidste ende er det således kunderne, dvs. samfundet, der kommer til at betale.

Da det nemt kan koste 2-300.000 kr. at lave et stort tilbud, er det ikke småpenge, der er tale om. IT-leverandørerne overvejer hver gang deres chance for at vinde, og hvis de ikke vurderer den som høj nok, afgiver de ikke tilbud – selv om måske netop denne leverandør har de allerbedste forudsætninger for at løse opgaven.

Dansk afhælpning

Det offentlige har ud over indsatsen fra Digitaliseringsstyrelsen taget flere initiativer for at afhjælpe nogle af vanskelighederne.

Statens og Kommunernes Indkøbscentral, SKI, laver rammeudbud, hvor leverandører og rådgivere til det offentlige får en rammekontrakt på givne vilkår. Herved er udbudsforpligtelsen afløftet, og udbyderne kan lave miniudbud, hvor de anerkendte leverandører konkurrerer på de forhold, der ikke er reguleret i rammeudbuddet.

I mange tilfælde er udbyders arbejde dog ikke væsentligt reduceret, og SKI finansierer sin aktivitet ved at opkræve en procentsats af omsætningen på de kontrakter, der indgås under rammeaftalerne – en omkostning leverandørerne er nødt til at sende videre til udbyderne.

Efter privatiseringen af KMD har Kommunernes Landsforening etableret virksomheden Kombit, der har til opgave at tilvejebringe IT-systemer til primært kommunerne. KL gennemfører også selv udbudsforretninger, herunder rammeaftaler indenfor specifikke områder.

Disse initiativer giver kommunerne en mulighed for – men ikke en forpligtelse til – at koble sig på nogle standardiserede anskaffelsesprocesser, der letter deres arbejde og reducerer deres behov for specialviden udenfor deres egentlige fagdomæner.

Til gengæld er deres muligheder for at forme de indkøbte IT-systemer efter deres helt specifikke behov reduceret.

Der er ikke en tilsvarende interessevaretagelse indenfor Statens område, ligesom der af gode grunde er masser af fagområder, som ikke er dækket af sådanne indkøbsmuligheder.

Specielt når der er tale om store IT-systemer, vil det ofte være en fordel at lave et specielt udbud, der kan tage hensyn til de konkrete forhold, der gør sig gældende for den pågældende opgave.

De afgørende spørgsmål

Denne problematiske tilstand giver anledning til nogle spørgsmål:

1. Fremmer udbud konkurrencen? Det kan være tilfældet, men behøver ikke være det. Det afhænger af, hvordan tilbudsgivere udvælges, udbudsmaterialet er udformet og tilbud bedømmes.
2. Fører udbud til lavere priser? Det kan være, men det er ikke sikkert. Hvis man medregner omkostningerne til gennemførelse af udbud og herunder eventuelle omkostninger til organisationer som SKI, ville det i mange tilfælde være billigere for udbyderne at gå andre veje – hvis det var lovligt. Og samfundets spild på tilbud, der forkastes, er enormt.
3. Giver udbudsreglerne fair og retfærdig konkurrence? Det kan man ikke sige. I praksis kan udbyder ved tilrettelæggelsen af udbudsforløbet favorisere nogle leverandører på bekostning af andre, og der er så mange individuelle skøn i bedømmelsen af tilbuddene, at udbyder har meget vidtgående muligheder for at favorisere en foretrukken leverandør.
4. Er udbudsreglerne til fordel for leverandørerne? Næppe. Udbudsreglerne sikrer, at opgaver udbydes, men leverandørerne har kun udgifter af at deltage i udbud, de ikke vinder. Udbudsreglerne som sådan gør det ikke lettere for leverandørerne at vurdere deres vinderchancer præcist.
5. Fører udbudsreglerne til bedre kvalitet i projekterne? Nej. Det er en fordel, hvis udbyder gør sig sine krav og behov klare på forhånd, men det kan også gøres uden udbudsreglerne.
6. Giver udbudsreglerne fleksibilitet i opgaveløsningen? Nej, tværtimod. De rigide regler tvinger ofte udbyder til at træffe afgørende beslutninger alt for tidligt, og de lange anskaffelsesforløb gør det vanskeligt at udnytte de nyeste fremskridt indenfor IT.
7. Giver udbudsreglerne udbyder større budgetsikkerhed? Nej. Vældig mange leverandører sætter til på den primære leverance, men kompenserer gennem favorable priser på tillægsydelser og vedligeholdelse.

På baggrund af ovenstående må det anbefales, at Danmark arbejder på at få IT-anskaffelser undtaget fra udbudsforpligtelserne, subsidiært at øge udbudstærsklerne markant. På nationalt plan burde man straks afskaffe annonceringspligten for IT-projekter over 500.000 kr. Både samfundet, udbyderne og leverandørerne vil tjene på disse ændringer.

EU har et problem med faldende konkurrenceevne, og herhjemme har vi yderligere et problem med, at virksomhedernes administrative byrder stiger og stiger. At afskaffe udbudsforpligtelsen for IT-projekter og herunder fjerne annonceringspligten vil bidrage positivt til løsning af begge disse problemer.

Baggrund: Offentlige IT-anskaffelser i hovedtræk

IT-anskaffelser er underlagt EU-regulering, hvis den skønnede kontraktværdi overstiger de såkaldte tærskelværdier[3]. For Staten er tærskelværdien 968.383 kr., for regioner og kommuner 1.489.820 kr., og for offentligt ejede forsyningsselskaber 2.979.640 kr.

Den skønnede kontraktværdi opgøres som anskaffelsessummen inkl. vedligeholdelse og support samt eventuelt drift, typisk i 4 år.

Hvis statslige eller kommunale kontrakter skønnes at være under tærskelværdien, men dog overstige 500.000 kr., skal opgaven annonceres, hvorefter interesserede tilbudsgivere kan henvende sig med henblik på at give tilbud på opgaven.

Er den skønnede kontraktværdi over tærskelværdien, styres anskaffelsen af de to EU-direktiver Udbudsdirektivet og Forsyningsvirksomhedsdirektivet.

Hvis den skønnede kontraktværdi ligger under tærskelværdien, er anskaffelsen underlagt dansk lovgivning, primært Tilbudsloven. I begge tilfælde vil Klagenævnet for Udbud[4] forholde sig til eventuelle klager, der indgives af parter, der mener reglerne er overtrådt.

Nævnet har kompetence til at pålægge en udbyder at bringe en indgået kontrakt til ophør, hvis der er overtrædelser af reglerne.

Sigtet med direktiverne og Tilbudsloven er at sikre fair konkurrence gennem ligebehandling og gennemsigtighed. Det er jo et prisværdigt mål, som de fleste vel kan støtte op om.

Desværre afføder reguleringen og lovgivningen en række utilsigtede effekter, der gør det overordentlig omkostningstungt for det offentlige at anskaffe IT-systemer.

En forudsætning for ligebehandling og gennemsigtighed er, at der er en beskrivelse af, hvad det efterspurgte IT-system skal kunne. Det er udbyderens opgave at lave denne beskrivelse. Nu er det ikke altid muligt at lave sådan en beskrivelse på forhånd.

Man bliver klogere hen ad vejen, og det er erfaringsmæssigt meget uheldigt at fastfryse løsningen tidligt i processen. Det ses da også tit, at udbyderen får det system, han har beskrevet, men det er ikke det system, han har brug for. Der er flere måder at komme udenom dette på.

Én af måderne er at benytte en udviklingsmetode, hvor man prøver sig frem, en såkaldt agil metode, hvor man gennem et antal trin gradvist opbygger det færdige system, idet man afprøver nogle muligheder undervejs.

Systemets overordnede rammer og mål skal være beskrevet, og man må ikke undervejs udvide systemet med væsentlige nye faciliteter, da tilbudsgiverne for at kunne konkurrere på lige vilkår skal give tilbud på den samme ydelse.

En anden måde er, at udbyder vælger en proces, der hedder ”konkurrencepræget dialog”. I denne udbudsform ligger der en dialog mellem de udvalgte tilbudsgivere og udbyderen i tilbudsfasen, d.v.s. forud for udbyders valg af leverandør.

Der kommer forskellige løsningsforslag på bordet, og i sidste ende vælger udbyder det tilbud, der er mest fordelagtigt. I ”konkurrencepræget dialog” skal tilbudsgiver gøre rede for sine forretningsmæssige mål og behov, og kravene til det kommende system fastlægges herefter igennem dialogen.

I begge tilfælde er det vanskeligt at sikre ligebehandlingen, da der altid vil blive foretaget en række skøn undervejs i processen.

Det er vanskeligt at skrive en god kravspecifikation eller behovsbeskrivelse. Udbyderne har normalt ikke denne ekspertise, da der forudsættes kendskab til udbudsreglerne, IT og det faglige domæne, projektet vedrører.

Udbyderne er derfor meget ofte henvist til at benytte en udbudsrådgiver for at opnå et tilfredsstillende resultat. Det er også tit svært for udbyderne at frigøre de nødvendige ressourcer, og dette kan også tilskynde til brug af eksterne rådgivere.

Udbyder skal yderligere sikre ligebehandling og gennemsigtighed ved at gøre rede for de kriterier, efter hvilke tilbuddene bedømmes. Disse kriterier skal tilbudsgiverne kende på forhånd, og udbyder skal benytte dem allesammen ved bedømmelsen – og må ikke under evalueringen tilføje eller fjerne kriterier.

Udbyder vil normalt stille en kontrakt til rådighed. Han er ikke forpligtet til det, men det kan være overordentlig kompliceret at gennemføre en ensartet bedømmelse af tilbud, hvis de er udformet på baggrund af forskellige kontrakter.

Digitaliseringsstyrelsen har fået udarbejdet 3 standardkontrakter, K01, K02 og K03[5], til henholdsvis mindre, store og agile projekter. Der hører et sæt standardbilag til hver kontrakt. Omfanget af dette materiale er stort: 26/54, 60/94 henholdsvis 59/113 sider for kontrakt/standardbilag.

Det juridiske niveau er højt, og det er ikke let for lægmand at forstå eller agere efter dette. Digitaliseringsstyrelsens vejledninger er en hjælp, men løser ikke problemet.

Sten Melson er ansat i et rådgivende ingeniørfirma og har arbejdet professionelt gennem de seneste 7 år som udbudsrådgiver for offentlige kunder i forbindelse med deres anskaffelse af IT-systemer.