Neoliberalistisk rehabilitering af markedet

1. NPM: Neutral modernisering eller markedsstyring på et neoliberalistisk fundament?

New Public Management har været genstand for mange såvel forvaltningspolitiske som økonomisk- styringsmæssige analyser.[1] Et udbredt problem i denne litteratur er imidlertid en ”teknisk/fagvidenskabelig” og ”politisk neutral” tilgang til NPM.[2] NPM betragtes som en ”samlebetegnelse” og ”redskabskasse”, sammensat af elementer og red­skaber fra forskelligt økonomisk-teoretisk og ledelsesteoretisk hold.[3] Og beslæg­tet med denne ”teknokratiske” tilgang betragtes NPM som led i slet og ret politisk neutral ”moderniseringspolitik” for den offent­lige sektor.

Problemet heri er, at det skubbes i baggrunden, at NPM helt overordnet har et filosofisk-teoretisk fundament i neoliberalismen som politisk filosofi og videre har et teoretisk fundament i neoliberalistisk inspireret økonomisk, politisk og administrativ teori. Dermed har det også fælles teoretisk grundlag – og svagheder – med megen neoliberalistisk inspireret reformpolitik for det offentlige.  

NPM ´s fundament i neoliberalismen som politisk filosofi og økonomisk teori og videre i neo-liberalistisk inspirerede økonomisk-administrative teorier kan aflæses i, at NPM har en fælles ”kerne” af anbefalinger, der peger i retning af NPM som værende på et overordnet plan en sammenhængende model eller i hvert fald et fælles koncept for forvaltningspolitik:

For det det første, at der er et fælles ideologisk og teoretisk udgangspunkt for anbefalingerne i NPM, nemlig utilitarismen (nyttelærens) menneskesyn og individualisering, neoliberalismens idealiserede opfattelse af markedsøko­nomien i forhold til velfærdsstaten og endelig Public Choice og Principal-Agent teoriernes projektion af ny-liberal/neoklassisk markedsøkonomisk teori nedover politik og offentlig forvaltning.

For det det andet, fordi New Public Management-inspirerede reformer har en fælles kerne i anbefalingerne, nemlig overførslen af styre­former fra markedet/den private sektor til den offentlige sektor. Hvilket i sidste ende kan ses som udtryk for samme grundlæggende ide om markedets rehabilitering i forhold velfærdsstaten og i forhold til den heri indeholdte politiske og administrative styring af velfærdsstaten.

 Overførslen af markedsstyreformer sker på forskellige leder i forhold til de offentlige institutioner:

Diagram: NPM ´s indlejring af det offentlige i markedsstyring [1].

NPM kan således ikke bare siges at være er et forvalt­ningspolitisk effektiviseringstiltag. NPM har et politisk ideologisk sigte, nemlig re­habilitering af markedet i forhold til og på bekostning af velfærdsstaten.

2. New Public Managements politisk-filosofiske og økonomisk-teoretiske rødder.

Neoliberalismens udspring findes begyndende allerede i 1960´erne og navnlig i 1970´erne og 80´er-ne i en ”gen­fødsel” og ”fornyelse” af liberalismen. Centrale nyliberale tæn­kere er den politiske filo­sof Robert Nozick[4] og økonomen Friedrich von Hayek[5].

Hvor den klassiske libe­ralisme nok så me­get var en politisk frihedsfilosofi, er neoliberalismen mere økono­misk ori­ente­ret og har markeds­øko­nomi som teoretisk og politisk omdrejningspunkt – samfundet ses gennem ”mar­kedets optik”. Det sker med afsæt i den traditionelle neoklassiske mikro- eller markedsøkonomiske ”idealmodel”, hvorudfra neoliberalismen argumenterer, at den frie markedsøkonomi repræ­senterer det mest effektive instrument til allokering af de økonomi­ske ressour­cer til pro­duktion og til forde­ling af go­der til forbrug. Dette ses i mod­sætning til vel­færdssta­ten, hvor den offent­lige sektor lægger beslag på en betydelig del af BNP og fordeler og anvender dette ud fra politiske og administrative styringsmekanismer. Problemet hermed er ifølge neoliberalister, at det offentlige på grund af politiske og administrative styringsfejl og imperfektioner er ineffektivt til at bruge pengene. Selvom det fra neoliberalistisk hold vedgås, at også markedet har imperfektioner anses disse generelt for mindre. Profitdrevne markeder ses således generelt som mere effektive end politikere og embedsmænd.

Derfor er målet for de neoliberale teorier da navnlig også at skabe øget effektivitet ved at ”genindføre” markedet idemæssigt og økonomisk-politisk ved at give markedsløsninger en mere fremtrædende plads i sam­fundsøkono­mien i forhold til vel­færds­staten og i forhold til de i slutningen af forrige århundrede vedvarende stigende offentlige udgifter og den voksende offent­lige sektor. Det peger mod politikanbefalinger, som handler om at rehabilitere markedet. For det første gen­nem størst mulig liberalisering af selve markedsøkonomien. For det andet ved at indføre markedsløs­ninger og markedsstyring i den offentlige sek­tor som sådan. Og for det tredje ved at begrænse den statslige omfordeling og den offent­lige sektor.

Da NPM primært handler om den anden af disse tre ”fora” for markedets rehabilitering, vil vi i det følgende begrænse os hertil.

2.1. Public choice: Overførsel af neoklassisk mikroøkonomisk teori på politik.

Den økonomisk-teoretiske begrundelse for velfærdsstatens økonomisk-politiske regulering af markedet i perioden efter 2. Ver­dens­krig havde ofte været henvisningen til ”markedsfejl/markedsimperfektioner”. Det var derfor nærlig­gende, at den neoli­beralistiske økonomisk-teoretiske ”renæssance” fra 50´erne frem til 70´erne rettede sit blik mod politiske pen­danter til markedsfejl og markedsimperfektioner for at undersøge, om der kunne påvises lige så store eller større politiske markedsfejl og markedsimperfektioner. For kunne der det, ville det hermed også være velbegrundet at kompensere for og rette op på disse ”politiske styringsfejl” ved at lade markedet supplere eller træde ind i stedet som styringsmiddel for det offentlige.

Undersøgelsen og påvisningen af politiske styringsfejl og imperfektioner skete ikke mindst gennem den såkaldte ”Public Choice” teori eller skole, der kan defineres som teorien om anvendelsen af neoklassisk mikro- eller markedsøkonomisk teori på ikke markedsmæssige beslutninger eller simpelt­hen an­vendelsen af økonomisk metode på politisk videnskab[6]. Erklærede teoretikere herin­denfor er fx James Buchanan[7], men i mere bred forstand må også Anthony Downs[8] henregnes hertil.

En grundlæggende antagelse i Public Choice analyser af politik er antagelsen om, at de kan sammenlignes ud fra samme neoklassiske mikro – eller markedsøkonomiske optik. Det bygger på, at politik også ses som et marked, hvor det er konkur­rence mellem politikere og politiske partier, der sikrer meningsoverenstemmelse mellem væl­gere og politi­kere, idet politikerne for at maksimere stemmer må søge at formulere standpunkter, der tiltrækker flest mu­lige væl­gere.

Fordi både politik og økonomi anskues som markeder konkluderes, at der også kan stilles de samme effektivitetskrav til økonomi og politik hvad angår allokering og fordeling af ressourcer.  I forhold hertil konkluderer Public Choice så, at politik (nærmere bestemt demokratiet) som beslutningssystem lider un­der store effektivitetsproblemer og større end den økonomiske markedsmekanisme.  For ifølge Public Choice vil demokratiske valgprocedurer ikke kunne sikre et styre efter fler­tallets ønsker[9] på grund af karakteren af beslutningsreglerne, hvilket er mindre effektivt end markedets ”blinde hånd”.

Markedet anses hermed for en mere effektiv allokerings- og fordelingmekanisme end det politiske beslutningssystem til at aggre­gere subjektive in­dividuelle præfe­rencer til en kollektiv præference. Der er således større ”political failures” end de ”market failures”, som har været begrundelsen for vel­færdsstatens regulering og ekspansion. Eller med andre ord: Der er således ikke begrundelse nok for velfærdsstatens erstatning eller regulering af markedet gennem offentlig politisk eller administrativ styring, tværtimod må det offentlige hente øget effektivitet gennem (gen-)introduktionen af markedsstyring i forhold til politisk styring.

2.2. Principal-Agent: Overførsel af neoklassisk mikroøkonomisk tilgang til offentlig forvaltning.

En tilsvarende (neoklassisk) mikro-/markedsøkonomisk metodisk tilgang er også anvendt af neoliberalistisk inspire­rede teoretikere på den offentlige forvaltning. En af de mere kendte på dette område er William Niska­nen.[10] Inspi­ration er her dels public choice teorierne, dels et beslægtet teoriområde, de såkaldte ”Principal-Agent” teo­rier, som også anvender (neoklassisk) mikroøkonomisk teori – her på relationen mellem principal (poli­tisk/administrativ leder) og agent (medarbejdere). Hermed overføres den markeds­økonomiske tanke­gang til styrings-, ledelses- og personaleområdet.

Udgangspunktet er overførslen af ”homo economicus” – det nyttemaksimerende individ – fra markedet til et ikke-markedsøkonomisk område, her til bureaukratiet og den offentlige forvaltning.  Med udgangspunkt i en anta­gelse om, at medar­bej­derne i den offentlige sektor ligesom agenterne på markedet er nytte­maksime­rende, konkluderes det, at de of­fentligt an­satte i forhold til de politiske beslutningstagere og de offentlige chefer plejer de­res egne (økonomiske) interesser: størst mulige budgetter, størst mulige løn­ninger, flest muligt ansatte, mindst mu­ligt arbejde, størst mulig magt, egne medarbejdere ind som ledere osv. Grundet denne modsætning kaldes så­danne teorier også meget illustrativt for ”low-trust” teorier.

Og eftersom de offentligt ansatte menes at have en privilegeret position i den poli­tiske beslutningsproces (større viden end politi­kerne, dvs. der er ”asymmetrisk information” ), vil de tendere mod at vinde over politikerne og dermed over bru­gerne, der jo repræsenteres af politikerne. Den offentlige sektor bliver hermed større, end brugerne/vælgerne egent­lig ville betale for, hvis forbruger­suveræniteten kunne slå fuldt igennem. Også her er konklu­sionen ikke til at tage fejl, som det fremgår af følgende udsagn fra Niskanen: ”Den uundgåelige konklusion… er, at en bedre offentlig sektor bety­der en mindre offentlig sektor”.

3. Kritik af teorierne bag New Public Management

Den overordnede neoliberalistiske politiske filosofi og økonomiske tænkning bag NPM og dermed NPM kan kritiseres på en række punkter.

3.1. Politisk styring handler om mere end økonomisk effektivitet.[11]

Public choice teorierne bag NPM's – effektivitetsbegrundede – anbefaling af indførelse af markedsstyring til supplement og/eller erstatning af politisk og demokratisk styring kan kritiseres for individualistisk og økonomisk reduktionisme.  

Grundlæggende deler teorien bag NPM neoliberalismens grundantagelse om, at samfundet består af ”atomiserede en­kelt­individer”, der mere eller mindre uafhængigt af og til tider i kon­kur­rence og modstrid med hinanden søger at maksimere deres individuelle egennytte. Når neoliberalismen kun betoner den individuelle side af mennesket, sker der hermed en grundlæg­gende re­duk­tion og forenkling af forholdet mellem menne­ske og samfund i forhold til virkeligheden. Hos neoliberalismen reduce­res samfundet til en aggregering af individuelle behov og interesser. Det vil sige forholdet mellem individ og samfund redu­ceres til en envejsrelation.

Men her er tale om en individualistisk forenkling og reduktion, idet der i virke­ligheden sker en vekselvirkning mellem individ og samfund. Mennesker kan som medlemmer af et samfund forene deres individuelle interesser i fælles interes­ser og forene deres personlige handlinger i fælles handlinger. Samfundet er altså i aller­højeste grad en særlig realitet på samme måde som individerne er – en fællesnævner, der ikke bare er summen af individernes inte­resser, men hvor processen, vekselvirkningen og samspillet mellem individer bevirker, at individernes opfattelser, interesser og deraf følgende adfærd igen trans­for­meres og kollektiviseres.[12]

Endvidere kan neoliberalismen generelt såvel som både Public Choice og Principal-Agent teorierne for det andet kritiseres for på en række punkter at afspejle en forenklet, økonomisk reduktionistisk virkelighedsopfattelse, idet de også bygger på overførsel/projektion af markeds­øko­nomisk lo­gik og metode på samfundsområder, der i væsentlig grad er styret af ikke-øko­nomiske forhold. Public Choice kan fx i forlængelse heraf kritiseres for økonomistisk reduktionisme i forhold til politik og demo­kra­ti, som ikke analyseres for deres særlige fremtræden og særlige væsen, men skematisk redu­ceres til den neoklassiske mikroøkonomis funktion og mekanismer.

Herved forbigås navn­lig, at politik ikke bare handler om økonomiske mål og økonomisk effektivitet.[13]

I forlængelse af, at NPM teoretisk reducerer politik til marked, resulterer den konkrete implementering af NPM i realiteten i en begrænsning på den politiske og demokratiske styring. Når velfærdsservice i en række velfærdstatslige modeller styres politisk, er det ikke mindst ud fra et mål om en anden forde­ling end den mar­kedsmæssige. Målet med at underlægge vel­færdsservice politisk styring i stedet for markeds­mæssig er et ”ud­vi­det produkt”, der ud­over service også sikrer kollektivt forbrug, lighed og omfordeling, natur og miljø samt de­mo­kratisk styring.

På markedet er det imidlertid ikke demokrati, der bestem­mer, men beta­lings­evne og købe­kraft, der be­stem­mer. På markedet hersker der ikke lige indflydelse, men det er de økonomisk stærke, der dominerer. Når der med NPM udbredes sty­ring på markedsmæssige principper i offentlig forvaltning og offentlig velfærdsser­vice, inde­bærer det hermed ikke alene bare en indskrænk­ning af den politiske styring og dermed af demokratiet.[14] Men sam­tidig fortrænges de andre hen­syn, som er årsagen til, at man i den nor­di­ske vel­færdsmodel har placeret opgaver i offent­ligt regi: lighed og hen­syn til de svage­ste.

3.2. Offentligt ansatte arbejder ud fra andet end blot økonomiske interesser. [15]

Tilsvarende kan det mod NPM-teorierne om den offentlige forvaltning – både i Public Choice og i Principal-Agent varianterne – anføres, at der er tale om en forbigåelse af det sær­lige ved den offentlige sektors opgaver og ved de faggrupper, som udgør de offentligt an­satte.

Selv­følgelig har også offentlige ansatte økonomiske hensyn og interesser. Men når offentligt an­satte alene ses som egoistiske, nyttemaksimerende enkeltindivider i lighed med agenterne på det økono­miske marked, er der igen tale om en økonomistisk betonet reduktion af virkeligheden, idet der ses bort fra en lang række andre hensyn og moti­ver, som kan være nok så po­sitivt sty­rende for de offentligt ansatte, fx de ansattes pro­fessions­etik, deres faglig­hed, korpsånd, em­bedsmæs­sig loy­alitet og pligtfølelse, hensyn til og soli­dari­tet med bru­gerne osv.

For NPM-teorierne såvel som for teorierne om politik og bureaukrati er sigtet normativt og politisk-ideologisk: Med antagel­sen om, at styring og adfærd i den offentlige sektor svarer til de på markedet, er det også her selv­klart, at den ægte vare – markedet – vil være den bedste institutionelle styringsramme. Både Public Choice teorierne og Prin­cipal-Agent teori­erne har således et normativt og politisk-ideologisk sigte: rehabilitering af markedet.

I forlængelse af det mistillidssyn, som disse teorier afspejler, lægger NPM hermed op til en autoritær styring og kontrol af de offentlige ansatte. Som vi har set, er de så­kaldte ”low trust” teorier som Principal-Agent teorien udgangspunktet for synet på de offentligt ansatte. Disse op­fattes i denne teori ikke som medspillere for den politiske og administrative ledelse, men som strategisk nytte­maksime­rende ”modspillere”, der forfølger økonomiske egeninteres­ser – ”meler egen kage”. Man kan ifølge NPM og Principal-Agent teorien enten søge at tilrettelægge de institutionelle spil­leregler ved at spille positivt på disse egeninteresser el­ler ved at forsøge at inddæmme dem. At spille på egeninteres­sen og forsøge at få de ansatte/agenterne til at handle i over­ens­stemmelse med principalens løsninger kan ske gennem så­kaldte økono­miske incitamenter. Fx re­sul­tat- eller præsta­tionsløn eller økonomiske sanktioner, hvis man ikke gør det øn­skede.

Men først og fremmest bliver løsningen for NPM kontrol og styring op­pe­fra. Man skal ifølge den nyli­be­rale logik forsøge at begrænse de offentlige ansattes frihedsgrader for at kunne styre dem. Det kan ske gennem brug af stan­darder, mål- og resultatstyring, øgede krav om dokumenta­tion og kontrol o.l. Og endelig kan det ske gennem udbyg­ning og styrkelse af ledelsen og/eller gennem op­splitning af pro­duktionen i delfunktio­ner, hvorved den enkelte ansattes indflydelse reduce­res.

NPM lægger dermed op til auto­ritære og centralistiske ledelsesfor­mer. Igen er der tale om en reduktio­nistisk til­gang, hvor der bortses fra ef­fekten af en demokratisk og meden­gage­rende ledelse, le­delse gennem værdi­fælles­skab og samar­bejde og ledelse baseret på motivation og anerkendelse osv. Og de offentligt ansattes faglige og professio­nelle råderum indskrænkes, ligesom faglighed, erfaring og solidaritet med brugerne skubbes i baggrunden, mens administrative værdier og økono­misk styring skubbes i forgrunden.

3.3. NPM skaber bureaukrati.[16]

Sidst men ikke mindst kan NPM som konkret forvaltningspolitik kritiseres for at være bu­reaukratiseringsfremmende. NPM ´s anvendelse af markedsrationalet på de offentlige serviceydelser indebærer en genstandsgø­relse af de of­fentlige ydelser. Herigennem lægges grunden til en rationel og kvantitativt orienteret sty­ringsmodel, hvor måling, registrering og kontrol bliver til en uadskillelig del af NPM.

Den markedsmæssige betragtningsmåde og den deraf følgende eftergørelse af markedsregulering af­sted­kom­mer et omsiggribende bureaukrati af måle- og styresy­ste­mer: Et ”tælleregime”.[17]

4. Kritisk diskussion af effekterne af New Public Management.

Som det fremgår af ovenstående er det fra tilhængerside et af de helt grundlæggende argumenter for indførelse af NPM-reformer, at der ved introduktionen af markedsøkonomiske mekanismer i den offentlige sektor vil kunne opnås den højere effektivitet i produktionen af offentlige ydelser, som teoretisk og principielt tilskrives den markedsøkonomiske idealmodel. Argumentet om øget effektivitet fremføres navnlig i forbindelse med ”konkurrenceudsættelse” af offentlig opgaveløsning, især ved privatisering og udlicitering. Her – hævdes det – vil markedsgørelsen ikke blot skabe øget effektivitet indenfor mere ”teknisk præget” offentlig produktion, men også i forhold til tilvejebringelsen af mere ”bløde” offentlige velfærdsydelser.[18]

I det følgende diskuteres argumentationen først teoretisk, dernæst med hensyn til hvad konkrete undersøgelser har vist.

4.1. Argumenterne for konkurrenceudsættelse – en principiel, kritisk diskussion.

De mere økonomiske argumenter for konkurrenceudsættelse i form af privatisering og udlicitering kan sammenfattes i forventninger om højere effektivitet, bedre kvalitet og mindre bureaukrati. Konkurrence i og i forhold til det offentlige skaber større effektivitet i ressourceudnyttelsen, anføres det, fordi konkurrencen presser leverandørerne til at nedbringe omkostninger. Endvidere fremføres det, at når der kommer nye leverandører ind på markederne stiger innovationen og servicen øges og fører til bedre kvalitet i ydelserne. Og endelig opfattes markedsmodellen som mere fleksibel i forhold til borgernes behov og efterspørgsel og vurderes dermed at fungere mindre bureaukratisk.

Men argumenterne kan i betydelig udstrækning vendes om imod konkurrenceudsættelse.[19] Når tilvejebringelse af en hidtil offentligt leveret ydelse overgår til private, kan omkostningerne stige og/eller kvalitet og udbud kan forringes, fordi de private virksomheder skal opnå et overskud ved aktiviteten, som det offentlige ikke behøver. Der kan også stilles spørgsmålstegn ved argumentet om, at konkurrence i sig selv automatisk skaber innovation og kvalitet. Kritikere mener, at privatisering ikke automatisk fører til at der udvikles nye og bedre metoder, og at kvaliteten ikke stiger, men tværtimod ofte forringes som led i den ressourcebesparelse, som de private virksomheder har forpligtet sig på. Endelig kræver privatisering og udlicitering af offentlig opgaveløsning betydelige ressourcer til udbud, opfølgning, kontrol og tilsyn med de private opgaveudførere, hvilket også kan lede til mere bureaukrati.

4.2. Hvad viser videnskabelige undersøgelser?

De generelle økonomisk teoretisk argumenter for, at konkurrenceudsættelse fører til øget effektivitet suppleres fra neoliberalistisk inspirerede økonomer ofte med konkrete studier, som skal dokumentere denne effektiviseringsgevinst ved konkret gennemførte privatiseringer og udliciteringer.[20] [21]

Mere uafhængige og videnskabelige analyser og gennemgange af sådanne studier og den heri indeholdte dokumentation for effekterne af udlicitering og privatisering af offentlige opgaver[22] viser imidlertid, at der generelt ikke er entydige besparelsesgevinster ved at udlicitere.[23] Ej heller er kvalitetsgevinster dokumenteret, idet der tværtimod ofte ved opgørelserne af besparelserne netop mangler dokumentation for, at besparelserne ikke er sket på bekostning af forringelser af kvaliteten.

Et andet problem er, at mange studier af effekten af udlicitering m.m. kun i utilstrækkeligt omfang medregner omkostninger til gennemførelse og kontrol af udbudsforretninger, opfølgning og tilsyn. Ligeledes er det et problem, at de fleste studier kun giver et øjebliksbillede af effekter ved første udliciteringsrunde, men ikke tager højde for, at her-og-nu-besparelser set over længere tid svinder, fordi private aktører bliver mere realistiske i deres prissætning.[24]

Endelig tager nogle af de mere bombastiske opgørelser af besparelsespotentialet[25] udgangspunkt i en overførsel af gevinster ved udlicitering på mere tekniske områder, såsom rengøring, til de mere bløde velfærdsområder, hvilket der ikke er belæg for i videnskabeligt tilrettelagte og udførte studier.[26]

Afrunding

Skønt indførelse af NPM-reformer som oftest begrundes med en økonomisk-teoretisk argumentation og med henvisning til konkrete økonomiske gevinster, savner disse begrundelser i betydelig udstrækning konkret dokumentation og videnskabeligt belæg. NPM ´s anbefalinger om markedsgørelse og konkurrenceudsættelse af den offentlige sektor har i stedet tydeligt ideologisk-politiske rødder i de seneste 50 års stærke neoliberalistiske økonomisk-politiske strømninger med sigte på at rehabilitere markedet overfor og i velfærdsstaten.