Annonce

KontradoxaBaggrund, analyse og kronikker
Baggrund
20. marts 2014 - 9:11

Velfærd er ikke resultat af strategisk masterplan

Universelle velfærdsydelser er i Danmark indført gradvis som klassekompromisser, ikke gennem kontrastfuld, skarp klassekamp. Det skyldes specifikke historiske forudsætninger, ikke en politisk-strategisk plan. Modkraft bringer uddrag af ny bog om velfærdens forudsætninger.

Historikeren Søren Kolstrups nye bog, Den danske velfærdsmodel 1891-2011, der udkommer torsdag den 20. marts 2014, handler om motiver, drivkræfter og – ikke mindst – sporskifter bag den danske velfærdsmodel. Den punkterer myten om, at velfærdsgoderne skal ses som bestikkelse af middelklassen.

Modkraft bringer kapitel 8 om forudsætninger for velfærden og de universelle ydelser i sidste halvdel af 1940’erne:

Dansk klassekompromis kontra britisk klassekamp

I 1946 vedtog det britiske parlament lov om National Health Service. Bag den banebrydende sundhedsreform stod efterkrigstidens Labour-flertal med sundhedsminister Aneurin Bevan i spidsen.

Det nye sundhedssystem skulle sikre hele befolkningen vederlagsfri sundhedsbehandling. Alle private hospitaler blev nationaliseret, salget af lægepraksisser blev stoppet, og et finmasket net af sundhedsarbejdere skulle varetage forebyggende sundhedsopgaver i hjemmene – herunder tildele børnefamilierne særlig opmærksomhed.

Alt sammen i hovedsagen skattefinansieret, men med mindre tilskud fra det obligatoriske forsikringssystem.

Den britiske Labour-regering indførte efter krigen sociale grundydelser til alle finansieret gennem obligatoriske, ensartede bidrag fra arbejdsgivere og borgere, der blev fastsat efter de laveste indkomstgruppers formåen.

Modellen havde indbyggede bremseklodser. Det britiske system fik en svagere omfordelende effekt end det nordiske system.

Bag det engelske system stod den britiske nationaløkonom William Henry Beveridge, der ville et statsligt organiseret velfærdssystem, som sikrede elementær tryghed fra vugge til grav, men som også ansporede den enkelte forsørger til at sikre sig selv og familien gennem en personlig tillægsforsikring.

Anderledes forholdt det sig med sundhedsreformen. Den udgjorde en undtagelse fra dette mønster ved primært at bygge på skattefinansiering og tilstræbe forebyggende og generøse sundhedsydelser til alle borgere.

Bevan var en kraftfuld Labour-politiker, der nægtede at indføre en øvre trangsgrænse for offentlig hjælp. Han insisterede på den højklassede universelle model ud fra ønsket om at skabe et samfund præget af stabilitet og social integration:

»Samfundet bliver mere vitalt, mere roligt og åndeligt sundere, hvis det ved, at dets borgere bagest i deres bevidsthed har den erkendelse, at de ikke blot selv, men (også) alle deres kolleger i tilfælde af sygdom har adgang til det bedste, som lægefagligheden kan præstere.« (Derek Fraser: The Evolution of the British Welfare State, side 216).

Bevans forestilling om et fælles og gratis sundhedssystem for alle borgere byggede på én forudsætning. Skulle ord blive til handling, måtte det offentlige system præstere det bedste, som lægefagligheden kunne præstere.

Hans ambition minder om den danske løsning i 1971, hvor sygekasserne måtte lade livet til fordel for en fælles sygesikring, men indførelse af de to offentlige sundhedssystemer fandt sted under vidt forskellige samfundsbetingelser.

I Danmark indførtes det fælles sundhedsvæsen gennem en glidende proces.

Først blev det lokale hospital omdrejningspunkt for et fælles sundhedsvæsen, dernæst blev skattefinansieringen styrket, og til sidst blev sygekasserne afskaffet.

Forløbet i Storbritannien havde en ganske anden karakter. Bevans universalistiske sundhedsreform blev gennemført i ét hug.

Den engelske lægeverden var i oprør. Der blev demonstreret og strejket, det engelske borgerskab var i chok, og De Konservative tog skarpt afstand fra The National Health Service.

En afstemning blandt de praktiserende læger viste, at 64 procent af deltagerne nægtede at deltage i den nye sundhedstjeneste, og på et møde i den britiske lægeforening stemte næsten alle fremmødte for at afbryde enhver kontakt med ministeren.

Gode råd var dyre. Bevan indledte en taktisk retræte.

Han lukkede munden på den medicinske elite ved at give den særlige privilegier. Overlægerne ved universitetshospitalerne fik ret til at udøve privat praksis ved siden af det ordinære arbejde, og de fik mulighed for at reservere sengepladser til egne patienter.

Oprøret faldt efterhånden til ro. I juli 1948 blev 1.143 private hospitaler og 1.545 kommunale hospitaler med henholdsvis 90.000 og 390.000 sengepladser i England og Wales overført til den nye statslige styringsenhed National Health Service, og de fleste læger blev offentligt ansatte.

Borgerne ophørte med at betale for lægehjælp og hospitalstjeneste, de betalte i stedet kollektivt som skattebetalere.

Hvorfor denne vidt forskellige udvikling i de to lande?

Her skal påpeges en række historiske og strukturelle forudsætninger for den mere glidende udvikling i Danmark, hvor interessemodsætninger ofte blev løst gennem politiske kompromiser.

Der formede sig i Danmark og det øvrige Norden en historisk udvikling, hvor springet fra ydelser for de ubemidlede til højklassede ydelser for hele befolkningen var ret så smertefrit.

Universalismens nordiske forudsætninger

I Danmark og Norden havde der udviklet sig en klassestruktur med nedarvede institutioner, som bidrog til at gøre almene ydelser mere oplagte end i Tyskland og Storbritannien.

Disse samfundsbetingelser, der var et resultat af tidligere tiders magtkampe og politiske processer, begunstigede et politisk klima, hvor universelle løsninger efter Anden Verdenskrig fremstod som realistiske løsninger – uden at de involverede aktører blev kastet ud i et stormvejr af bevanske dimensioner.

Her skal peges på tre grundvilkår, som lettede vejen frem mod skattefinansierede, universelle løsninger:

1. Den differentierede klassestruktur
Det nordiske samfund var i 1800-tallet præget af en selvstændig bondestand, der havde fået stemmeret og mulighed for at give sig politisk til kende. Der blev skabt bondepartier, som deltog i kampen om magten, og som indgik politiske kompromiser.

Bønderne var skeptiske over for øgede statsudgifter, men de var endnu mere modstandere af sociale ordninger, som de blev udelukket fra. Derfor kunne den tyske forsikringsmodel med appel til de store virksomheders arbejdere ikke komme på tale.

Den differentierede klassestruktur på landet med bløde overgange mellem på den ene side landarbejdere, husmænd, små selvstændige og gårdejere og på den anden side en godsejerstand, der blev sat stadig mere skakmat, frembragte konkurrerende partier/fraktioner for folk på landet.

Venstrehøvdingen Chr. Berg talte altid om småkårsfolk, som rummede spiren til formlen: arbejdere og dermed ligestillede. Der blev skabt en social og politisk struktur, hvor der opstod konkurrence om løsning af sociale spørgsmål – måske også for at pacificere det fremvoksende Socialdemokrati.

Den differentierede klassestruktur inviterede til et skel mellem den store gruppe af ubemidlede og en lille gruppe af bemidlede (sygekassegrænsen) eller til universalisme, men kun i de færreste tilfælde til en deling mellem lønarbejdere og ikke-lønarbejdere.

Hvad enten man talte om skattefinansierede løsninger eller forsikringsløsninger, var det som i Alderdoms- og Forsikringskommissionen af 1915 et mantra, at husmænd, landarbejdere og småhåndværkere skulle med i en social sikring på linje med arbejderne.

Spørgsmålet var, om der skulle flere med i det sociale system, ikke færre.

2. Historisk-institutionelle vilkår
I Norden var der i modsætning til landene mod syd ikke nogen konkurrence mellem stat og kirke om at tilbyde uddannelse og sundhed.

Efter Reformationen fremstod staten som den ansvarlige organisator af fattighjælp og hospitalshjælp. Der fandtes katolske hospitaler, men de var få i tal, og de blev i 1900-tallet leverandører for en offentligt organiseret sundhedstjeneste.

Staten blev også tidligt involveret i hjælp til de gamle (alderdomsunderstøttelse) og de syge (sygekasseloven), mens det centraleuropæiske bidragssystem fra arbejder og arbejdsgiver aldrig fik fodfæste.

Skattefinansiering kom tidligt til at udgøre et historisk spor ved siden af hjælp til selvhjælp.

3. Kulturel homogenitet
De nordiske samfund var præget af små befolkninger med den samme etnicitet, det samme sprog og den samme religion som i forening med den differentierede klassestruktur skabte grundlag for en civiliseret klassekamp, der blev løst inden for et politisk forhandlingsdemokrati.

I den danske rigsdag blev Folketingets flertal af socialdemokrater og radikale tvunget til at forhandle med Landstingets flertal af konservative og venstrefolk helt frem til 1936.

Der var klassemodsætninger, men der var også kulturelle bånd, som bandt sammen og gjorde universelle løsninger til en farbar udviklingsvej.

Universalismens aktører

Ét er diskussionen om de samfundsmæssige forudsætninger for universalisme, noget andet spørgsmålet om de levende aktører, der fremmede skattefinansierede og vederlagsfrie ydelser for alle borgere.

Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre indtog en særlig rolle i dette spil efter Anden Verdenskrig – ikke fordi de havde en storstilet masterplan for universalismens gennemførelse, men snarere fordi de to partier i bestemte situationer og i afgrænsede forløb ønskede at forbedre det bestående.

Situationens dynamik understreges yderligere af det forhold, at Venstre og Det Konservative Folkeparti i 1964 ville en fælles sygesikring, da partierne under indtryk af velfærdspartiernes majoritet indledte en kursændring i synet på offentlig velfærd.

Når de nedarvede velfærdsydelser blev udsat for kritik på grund af åbenbar ineffektivitet og stillet til skue i politiske opbrudssituationer, fik den universelle løsning luft under vingerne.

Det gamle system blev vejet og fundet utilstrækkeligt, et sporskifte fra sygekassemodel og voksende skattefinansiering til et tysk forsikringssystem var fyldt med overgangsproblemer og usikker politisk støtte, tilbage var en konsolidering og udvidelse af skattelinjen.

Men intet gik af sig selv. Udnyttelse af de historiske åbninger forudsatte hele tiden, at der var politisk vilje til at gribe ind i historiens gang.

Socialdemokratiet argumenterede i sin pure barndom for universalisme, når det gjaldt skole og sundhed, det samme gjorde kommunesocialisterne 1900-1920 og Befolkningskommissionen i slutningen af 1930’erne.

Efter Anden Verdenskrig satte Det Radikale Venstre kravet om en universel folkepension på den politiske dagsorden. I 1953 sprang også Socialdemokratiet ud med et krav om borgernes folkepension, men bortset fra disse markeringer trådte ingen af de to partier på noget tidspunkt frem med et samlet krav om en universalistisk velfærdsstat.

Til gengæld betonede de to partier hele tiden skattevejen som redskab til sociale løsninger, mens forsikringsvejen blev afvist.

Det var dette standpunkt, der hele tiden blev understøttet af en stadig mere højlydt gruppe af eksperter og socialarbejdere, som efter krigens armod forfægtede den forebyggende løsnings fornuft.

Over for denne linje fremhævede Venstre og Det Konservative Folkeparti princippet om hjælp til selvhjælp. I forlængelse af dette udgangspunkt fremstod sygekassemodellen og de såkaldte værdighedsbetingelser som idealer, der burde suppleres med en forsikringslinje.

De to partiers metamorfose fra krav om mindre skat og social nedrustning i 1959 til ønsket om en basal grundydelse for alle borgere i 1964 afspejler en bemærkelsesværdig nyorientering.

Universalisme – et rationelt svar på ineffektivitet

Krig og krise udfordrede til nye løsninger. Det samme gjorde åbenbare mangler ved den nedarvede struktur. Jo flere modsætninger og dysfunktioner man fandt ved alt det gamle, desto mere kom den universelle løsning til at fremstå som morgendagens løsning.

I 1948 afgav en arbejdsgruppe under Arbejds- og Socialministeriet betænkning om det sociale systems evne til at tage vare på sygdom.

Deres dom var entydig. Den eksisterende ordning var fyldt med huller, der var alt for mange, som ikke fik den fornødne hjælp, og hele systemet hvilede på utilstrækkelige indtægter og mangelfulde ydelser. Alt stod for skud – også sygekassegrænsen.

Betænkningen stillede spørgsmål ved det fornuftige i at inddele befolkningen i tre adskilte grupper: de mindstbemidlede på forsorgens særhjælp (som efter 1933 fik nogenlunde samme rettigheder som sygekassens medlemmer bortset fra hjælp til kur og pleje), den store gruppe af sygekassemedlemmer og den lille gruppe af velbjærgede, de såkaldt bemidlede.

Det opdelte system medførte tilbagevendende afgrænsningsproblemer, mangfoldige opkrævningsmetoder og tunge administrationssystemer.

Kritikken mundede ud i forslag til konkrete forbedringer af det eksisterende system, men gruppen lod samtidig forstå, at den mest effektive løsning var at finde i et universelt system.

Hele befolkningen ville blive inddraget, man ville slippe af med sindrige regler om karenstid og kontingentrestancer og opnå en forenklet administration, som kunne bane vejen for en effektiv og forebyggende sundhedspolitik. Udgifterne ville være overkommelige.

Offentlig hjælp til de bemidlede og øget hjælp til forsorgens klienter ville udløse en mindre udgiftsstigning, men til gengæld ville det gamle, omkostningstunge bureaukrati blive afskaffet til fordel for enkle og klare regler.

Udvalget gik på kattepoter, når det drejede sig om finansiering og spørgsmålet om sygekassernes rolle, der blev anført pro et contra, men der var ikke tvivl om, hvor udvalget så fremtidens løsning.

Statskassen burde sikre finansiering og administration af al sygehusvæsen, mens sygekasserne kunne få tildelt rollen som en folkelig interesseorganisation til sikring af sygdomsforebyggelse og sygdomsbekæmpelse.

Betænkningen tegnede konturerne af fremtidens rationelle løsning. Denne tråd blev taget op i 1960’erne, hvor det gamle system blev kritiseret for unødig bureaukrati og manglende evne til at sætte forebyggende foranstaltninger i værk.

De gamle kategorikløvninger skulle afskaffes, lød det nye mantra. De var både nedværdigende og ineffektive.

Jo mere udgifterne ved sygdom spredtes på arbejdsgiver, sygekasse, kommune og stat, desto mindre ville den økonomiske gevinst være for det enkelte organ ved at foregribe sygdom, skrev Bent Rold Andersen i 1965.

Løsenet var et enstrenget universelt system, baseret på skattefinansiering, som kunne forløse en forebyggende indsats. Kritikken af det gamle fik stadig flere til at slutte op om universalismen.95

Det nedarvede systems ineffektivitet drev de centrale aktører i armene på det nye, universalismen.

Søren Kolstrup er lektor ved Center for Velfærdsstatsforskning på Syddansk Universitet og har skrevet en lang række bøger om arbejderbevægelsens historie. Han har tidligere siddet i Folketinget for Enhedslisten og er i dag medlem af byrådet i Lolland Kommune.

Artiklen er kapitel 8 i Søren Kolstrup: Den danske velfærdsmodel 1891-2011 – sporskifter, motiver, drivkræfter. Forlaget Frydenlund 2013.

Litterartur:
Derek Fraser 1975, The Evolution of the British Welfare State, London.

T.H. Marshall & A.M. Rees 1985, Social Policy, London.

Geoffrey Rivett 1998, From Cradle to Grave. Fifty years of the NHS, London.

F. Zeuthen 1948, Social Sikring, København.

Nanna Kildal & Stein Kuhnle 2005, »The Nordic welfare model and universalism«, Nanna Kildal  & Stein Kuhnle (eds.), Normative Foundations of the Welfare State. The Nordic Experience, London & New York.

Claus Bryld 1992, Den demokratíske socialismes gennembrudsår, København.

Betænkning afgivet af Invaliditets- og Alderdomsforsikrings-Kommissionen 1915, København.

Søren Kolstrup 1996, Velfærdsstatens rødder. Fra kommunesocialisme til folkepension, København.

Social Sikring i Sygdomstilfælde. En Kritik af det gældende System og nogle Retningslinier for den fremtidige Udvikling 1948, København.

Jørn Henrik Petersen 2012, »Sygeforsikringen«, Jørn Henrik Petersen, Klaus Petersen & Niels Finn Christiansen (red.), Dansk Velfærdshistorie. Velfærdsstaten i støbeskeen, Bd. 3 Perioden 1933-1956, Odense.

Bent Rold Andersen 1965, »Omkring det sociale sikringssystems struktur,« Sygekassetidende november.

Redaktion: 

Tak fordi du bruger Modkraft.
Vi håber du har læst noget interessant eller oplysende.
Du kan støtte Modkraft via MobilePay: 50 37 84 96

Annonce