Reform af folkeskolen gør ikke op med forringelser

1. Udgifter til specialundervisning store og stigende

Der skal ikke herske nogen diskussion om, at udgifterne til specialundervisning i folkeskolen er betydelige. Den samlede specialundervisning kostede i skoleåret 2008/09 i alt omkring 13 mia. kr. Det er især specialklasser og specialskoler (segregerede undervisningsformer), der med udgifter op mod 8 mia. kr. står for op mod 2/3 af de samlede udgifter, mens almen specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand i folkeskolen (inkluderende undervisningsformer) kun står for op mod 2 mia. kr eller op mod 1/5 af de samlede udgifter. 

Det modsatte gælder fordelingen af de omkring 84.000 elever, der årligt modtager specialundervisning. Heraf modtog i 2008/09 lidt over 51.000 elever almen specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand indenfor selve folkeskolen. Mens knap 33.000 elever modtog undervisning i særlige specialklasser eller på specialskoler. Godt 40 % af eleverne i specialklasser og specialklasser bruger hermed over 80 % af midlerne til specialundervisning, mens op mod 2/3 af eleverne ”kun” koster 1/5 af midlerne. 

Tabel: Udgifter til specialundervisning og fordeling heraf folkeskoleåret 2008/09.

Det må også anerkendes, at udgifterne til specialundervisning er steget i forhold til udgifterne til almenundervisningen og som andel af de samlede skoleudgifter. Det er her navnlig udgifterne til specialskoler og specialklasser, der er steget i forhold skoleudgifterne som helhed. I 2002 udgjorde disse udgifter omkring 8 % af de samlede skoleudgifter, men i 2010 omkring 13 %.

Figur: Udgifter til specialskoler + specialklasser i % af samlede skoleudgifter.

Det er imidlertid centralt, hvad baggrunden er for de store og stigende udgifter. Når 40 % af eleverne hidtil har brugt 80 % af midlerne skyldes det, at det hidtil har været de særligt krævende og ”tunge” elever med læse- og skrivevanskeligheder og/eller med indlæringsvanskeligheder, der blev henvist til de arbejdskraft - og specialistintensive og dermed udgiftstunge undervisningsformer i specialklasser og specialskoler. 

Det er altså i høj grad omfanget og alvoren i problemerne, som har været bestemmende for udgiftsniveauet.

Det er også på problemsiden i et stigende antal henvisninger, vi skal finde hovedårsagen til stigningen i udgifter. De hyppigste indberettede henvisningsårsager til specialundervisning handler om læse- og skrivevanskeligheder og generelle indlæringsvanskeligheder.

Stigningen er imidlertid ikke så meget kommet indenfor børn med klassiske handicaps som fx. syns – eller hørehæmning eller udviklingshæmning, men derimod indenfor de såkaldte AKT–elever, der står for en stor del af stigningen, dvs. børn, der har problemer med adfærd, kontakt og trivsel.

Dem henvises der altså flere af. Årsagerne hertil har været debatteret.

Et ”yder”-synspunkt er fremført af den tidligere borgerlige regerings foretrukne ”ekspert”, professor Niels Egelund, der har talt om en ”stigende diagnosticering og sygeliggørelse af almindeligt forekommende problematikker … og normale variationer af menneskelig adfærd”. 

Men selvsamme Egelund har på den anden side erkendt, at det ved elever, der modtager specialundervisning, drejer sig om ”… børn, man tidligere overså, sendte udenfor døren eller anså for mærkelige.”

Hvilket er det samme som at sige, at børnenes problemer for så vidt er reelle nok, de blev bare ikke opdaget tidligere, men overset eller slet og ret fortrængt. Men i dag BLIVER disse problemer – heldigvis burde man da sige – i langt større udstrækning opdaget takket være større viden både hos fagfolk og hos forældre.  

Flere diagnoser er altså IKKE udtryk for sygeliggørelse, men for, at flere sygdomme er dukket op til overfladen og er blevet erkendt, ligesom behandlingsmulighederne også er blevet bedre.

Her er det selvsagt klart, at med bedre viden og øgede behandlingsmuligheder, kommer der naturligt en øget tilgang og stigende behov.

2. Omlægning af specialundervisning hænger sammen med økonomisk pres på kommuner

Det er imidlertid ikke blot selve udgifterne til specialundervisning, men nok så meget stigende økonomiske pres på kommunerne i de senere år, som ligger bag ”inklusionsreformen”.  Kommunerne er blevet presset udefra af finans– og gældskrisen og den dermed stigende arbejdsløshed, som har kostet kommunerne skatteindtægter og øget udgifterne.

Men kommunerne er navnlig blevet presset ”indefra” af den ”genopretnings-” og nulvækstpolitik, som VK–regeringen lancerede i 2010, og som SRSF grundlæggende set viderefører. Hvilket i en situation med samtidigt voksende behov for offentlige ydelser i takt med en stigende ældrebefolkning har krævet store besparelser i kommunerne.

Det kan da også konstateres, at der siden da er blevet sparet omkring 30.000 stillinger væk i kommuner og regioner.

Disse besparelser har ikke mindst ramt folkeskolen, hvor kommunerne på få år har nedlagt mere end 4.300 lærerstillinger, svarende til 8 % af alle lærerstillinger.

Samlet set er undervisningsudgifterne pr. elev i folkeskolen faldet med 3,6 procent siden 2002.[1]

---

[1]) BDO:Opgørelse af udviklingen i udgifterne til undervisning i folkeskolen pr. elev 2002–2011. Maj 2012

Samtidig med, at undervisningen er blevet forringet med flere elever i klasserne, færre timer og mindre hjælp til de svage elever.

Her har regeringen og Kommunernes Landsforening ikke mindst fokuseret på besparelser på specialundervisning. For at kunne gennemføre de ønskede besparelser har kommunerne på området krævet færre forpligtende standarder og større frihed til at gennemføre billigere undervisningsformer – trods diagnoserne.

Dette har regeringerne givet dem. Kommuneaftalerne har således indebåret, at færre elever fremtiden tilbydes specialundervisning, at alene en diagnose ikke skal give ret til specialundervisning, at navnlig tilgangen til specialskoler og -institutioner skal bremses, at man fremover skal have behov for støtte i mindst 9 timer for at blive henvist hertil, og at en større del af behovet for hjælp og støtte skal dækkes i de almindelige folkeskoler.

Før valget i 2011 havde S + SF med valgprogrammet ”Fair Løsning” gået til valg på en folkeskolereform, der i modsætning til VK's skulle give et løft på 2 mia. til folkeskolen, herunder til indførelse af to lærere pr. klasse i indskolingen generelt og loft over klassekvotienter. For S og SF var det en del af et samlet velfærdsløft over 4 år på over 20 mia. kr. svarende til en årligt gennemsnitlig realvækst på 1, 4 %.  Også Det Radikale Venstre gik til valg på flere midler til folkeskolen.

Efter valget har den nye SRSF–regering imidlertid udsat folkeskolereformen og generelt videreført V– regeringens økonomiske politik i bredeste forstand, herunder genopretningsaftalen og stort set dermed også nulvæksten både i 2012 og 2013

Figur: Årlig gns. realvækst i offentligt forbrug ifølge ”Fair Løsning”  [1] samt forventet faktisk i 2012 og planlagt 2013.– pct.

Og regeringen lægger med sin kommende 2020 plan op til fortsatte kraftige besparelser i det offentlige forbrug på omkring 3 til 4 mia. kr. årligt svarende til mellem 6.000 og 8.000 stillinger årligt. 

Disse besparelser vil navnlig ramme kommunerne. Der er altså lagt op til massiv sparepolitik her, hvilket igen ikke kan undgå at ramme folkeskolen gennem flere skolelukninger, yderligere mange stillingsnedlæggelser, reduktion af timer og øgede klassekvotienter – og gennem ringere støtte til de svage elever.

3. Inklusion kræver ressourcer

Her lyder det selvfølgelig meget bedre at tale om, at folkeskolen skal være mere rummelig og inkluderende, end at tale om, at der skal spares på de svageste, men dermed også mest udgiftskrævende elever.

Men i sig selv er inklusion på ingen måde nogen besparelse, tværtimod.

Skal flytningen af specialundervisning til folkeskolen lykkes i den forstand, at undervisningen for elever med særlige behov skal være lige så god som hidtil, vil det kræve omfattende investeringer i og en oprustning af selve folkeskolen, idet det vil kræve
- overskuelige klasselokaler og lavere klassekvotienter
- to eller flere lærere i mange af de klasser, hvori elever med specialundervisningsbehov placere
- og/eller flere lærere til støtte og specialundervisning.
- uddannelse af AKT–lærere
- og omfattende efteruddannelse af folkeskolens lærere generelt i undervisning af elever med særlige behov
- et offensivt PPR, der står folkeskolen tæt bi med pædagogisk bistand og vejledning
- Og bistår folkeskolen med et intensivt forældrearbejde.

Men undervisningsminister Christine Antorini (S) har bemærkelsesværdigt nok afvist blot at give samme ressourcer til folkeskolen: ”Der bliver ikke tale om krone til krone”.  

Tilbageførslen af specialundervisningsbørn til folkeskolen følges således af FÆRRE ressourcer til specialundervisningsbehovene pr. barn.

Og inklusionsreformen lægger direkte op til en sådan ringere undervisning. Det sker i og med, at man nydefinerer specialundervisning som støttebehov på 9 timer om ugen eller derover.

Hermed flyttes 50.000 elever, der hidtil har modtaget specialundervisning i mindre end 9 timer ugentlig, med et pennestrøg ved en rent administrativ foranstaltning over i almenundervisningen.

Allerede heri ligger for denne store gruppe elever en rent administrativ forringelse, fordi de fremover kun vil få adgang til langt mere begrænset støtte og hjælp.

Samtidig kan man forvente, at kommunerne også vil forsøge at begrænse antallet af elever, som visiteres til specialklasser og specialskoler.

Disse udgjorde i 2008/2009 omkring 33.000 elever svarende til 5,6 % af det samlede antal folkeskoleelever. Tankevækkende nok har Undervisningsministeriet her beregnet, at hvis man kan nedsætte denne procentdel til 4,6 %,vil der kunne frigøres 1,4 mia. kr.

Tabel: Elevantal og fordeling indenfor specialundervisningsområdet 2008/09. [1]

Den samlede besparelse ved at bortdefinere specialundervisning på 9 timer og under og ved at begrænse henvisningen til specialskoler og –klasser kan på den baggrund skønnes til ikke at være under 2 mia. kr. – måske op til 3 mia. kr.

Men hertil kommer, at i det omfang, der fra regeringen afsættes ressourcer til kommunerne til specialundervisning, er der hermed ingen sikkerhed for, at kommunerne også faktisk bruger dem på de svage elever ovre i normalundervisningen.

Det kræver jo, at kommunerne er villige til at geninvestere de penge, som de sparer på specialundervisningen, i støtte og hjælp til de flere svage elever i almenundervisningen.

Men for alle med behov under 9 timer er specialundervisning ikke længere et lovkrav, men noget der vurderes lokalt. Hvilket giver kommunerne mulighed for økonomitænkning.

Og når regeringen generelt strammer de økonomiske rammer for kommunerne, lægger den hermed også op til, at økonomiske hensyn skal dominere endnu mere. For det er jo det samme som at diktere kommunerne fortsatte massive velfærdsbesparelser, som det samtidig med lovændringerne gøres endnu letteret at rette mod specialundervisningen.

Det lyder som enhver politikers våde drøm, at undervisningsbeparelser skulle give bedre undervisningsresultater. At en besparelse på svage elever skulle give (bedre) inklusion af dem. I realiteten forholder det sig naturligvis ikke sådan. 

Alle bliver tabere – de svage elever, de almindelige elever og folkeskolen selv. Men naturligvis især de svage elever og deres forældre.

Forringelsen af undervisningstilbuddene risikerer at dømme svage elever til et liv, hvor flere uddannelses– og jobmuligheder efter folkeskolen end ellers står lukket for dem.

Men også almenundervisningen og de almindelige elever taber. For når tilstrækkelige ressourcer ikke følger med, kan man kan så enten prioritere de svage – med det resultat, at de almindelige elever får mindre tid og dårligere undervisning.

Dette dokumenteres til fulde af en undersøgelse foretaget af Scharling Research blandt folkeskolelærere. Blandt de lærere, der allerede i dag underviser elever med diagnoser angiver mere end to tredjedele (71,5%) af de adspurgte, at tilstedeværelsen af de inkluderede elever ”i høj grad” eller ”i nogen grad” påvirker undervisningsmiljøet i klassen i negativ retning.

Figur: Påvirker tilstedeværelsen af de inkluderede elever undervisningsmiljøet i klassen i negativ retning?[1]

Og folkeskolen som sådan vil tabe herved. For en åbenlys risiko er, at ressourcestærke forældre flytter deres børn til andre (privat)skoler, og at tendensen til at fravælge folkeskoler forstærkes.

Henrik Herløv Lund, økonom - cand.scient. adm,
Ikke medlem af politiske partier eller bevægelser.

HENVISNING:

Den fulde artikel, inkl. illustrationer og noter kan downloades på www.henrikherloevlund.dk/Artikler/Inklusionensoekonomi.doc

Artiklen er udsendt med nyhedsbrevet ”KRITISKE ANALYSER”. Vederlagsfrit abonnement på nyhedsbrevet kan tegnes ved at maile til herloevlund@mail.dk